上海如何用制度创新激活长三角？四大攻坚+三大突破

党的二十届四中全会明确提出，要“巩固提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区高质量发展动力源作用”。这一宏大的国家战略布局，为区域发展龙头赋予了全新的时代使命：不仅要自身发展得好，更要带动区域整体跑出高质量发展的“加速度”。上海正从过去“我们要做什么”的战略共识，转向“我们具体怎么做”的制度设计与协同突破。可以说，巩固提升长三角动力源作用，其核心密码已日益清晰地指向“制度创新”与“协同发展”这两个关键词。

如何从传统的“集聚虹吸”模式，跃升为更高阶的“辐射共荣”模式？这不仅考验上海自身攀登产业高峰、锻造核心功能的能力，更考验其作为“龙头”，能否设计出一套行之有效的规则与机制，将自身的势能转化为带动区域共进的动能。由上海市人大常委会通过并实施的《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》（以下简称《决定》），正是对这一时代命题的率先立法应答。它标志着长三角协同发展正从依靠项目合作、协议推动的“1.0阶段”，迈入以系统性制度供给保障的“2.0新阶段”。

一、锻造自身“不可替代性”：上海提升能级的四大攻坚

龙头要昂起，自身筋骨必须强。上海的挑战在于，在土地、人口等传统要素逼近“天花板”的约束下，发展逻辑必须从“规模扩张”切换到“价值跃升”。这需要在四个关键领域实现攻坚突破。

第一，产业攀升战：从“高原”到“高峰”。上海坐拥全国领先的现代服务业和先进制造业“高原”，金融、贸易、航运等功能性“高原”特征明显。但全球城市的终极竞争，是“高峰”之争。比肩纽约、伦敦，上海需要在专业服务、科技服务、创意经济等价值链顶端形成更强的国际话语权。为此，上海的产业升级必须打一套“组合拳”：一方面，推动服务业向更高端、更专业迈进，尤其在制定国际金融规则、运营国际数据枢纽、提供国际商事仲裁等“制度型开放”领域形成引领力；另一方面，制造业则需牢牢锁定研发设计、核心工艺、品牌标准等“链主”环节，利用人工智能和数字经济赋能，与高端服务业深度融合，形成“上海服务”赋能“上海制造”、“上海制造”支撑“上海服务”的闭环，构筑起难以被模仿和替代的综合竞争优势。

第二，总部升级战：从“落地”到“扎根”。跨国公司地区总部云集是上海国际化的鲜明标识。但当前瓶颈在于，部分总部功能仍偏重国内市场的管理与协调，面向全球的研发创新、资金结算、供应链决策等核心枢纽功能有待深化。上海需要推动总部经济从“物理集聚”向“功能扎根”和“生态繁荣”升级。这需要通过持续的制度创新，打造更具吸引力的数据安全港、更具竞争力的税制环境、更便利的跨境资本通道，吸引跨国公司不仅将地区总部，更将亚太乃至全球的研发中心、资金管理中心等“最强大脑”落户。更重要的是，要推动这些高端功能与长三角广阔的产业腹地无缝链接，形成“全球决策在上海、核心研发在上海、应用转化在长三角”的一体化网络，实现总部功能与区域发展的双向赋能。

第三，人才活力战：从“成本约束”到“生态吸引”。人才是创新的第一资源。面对超大城市生活成本的现实约束，上海吸引全球青年才俊，不能仅靠补贴政策，而需构建一个更具包容性和成长性的系统性人才生态。这包括简化国际人才出入境与居留手续，探索与国际接轨的科研管理制度，赋予人才更大的创新自主权。同时，必须善用长三角一体化这个“战略棋盘”，大力推动人才的“柔性流动”。通过加快轨道交通网络建设和公共服务一体化，实质性构建“一小时通勤圈”和“同城化生活圈”，让更多人才可以“在上海创造，在长三角生活”，以区域协同的“大空间”疏解中心城区的“高压力”，打造一个生生不息的区域人才“蓄水池”。

第四，科创策源战：从“平台优势”到“源头能力”。上海是典型的“平台型创新城市”，大科学设施、高水平大学、外资研发中心集聚。但与北京强大的基础研究“策源力”、深圳敏锐的市场“爆发力”相比，上海需要强化“双轮驱动”。既要勇担国家战略科技力量组织者的角色，鼓励“从0到1”的原始创新；更要强力打通成果转化的“最后一公里”，强化企业创新主体地位，培育世界级科技领军企业。最终目标，是将上海的“平台优势”系统性地转化为源源不断的“源头供给能力”和“产业引领能力”。

二、创新协同的“化学反应”：上海引领区域的三大突破

自身强，是带动区域强的前提；但带动区域强，则需要一套能激发“化学反应”的协同机制。上海引领长三角，关键在于推动区域合作从物理“拼接”走向化学“融合”，在制度层面实现三大突破。

突破一：以“软联通”攻坚，破解要素流动的“隐形壁垒”。“轨道上的长三角”让地理距离缩短，但规划不协调、标准不统一、市场分割、监管差异等“软壁垒”仍是阻碍要素自由流动的深层梗阻。上海应主动担当“改革试验田”和“规则供给者”，携手兄弟省市聚焦难点进行制度攻坚。例如，在数据要素市场，可牵头制定长三角统一的数据分类分级和交易规则；在生态环保领域，探索建立跨省域的生态补偿和联合执法机制；在政务服务上，推动更多事项“一网通办、跨省通办”。其核心，是将浦东、临港等地的成熟改革经验，优化提升为区域的“共同规则”，为全国统一大市场建设提供“长三角样板”。

突破二：以“链主”角色，塑造产业集群的“有机整体”。长三角产业配套能力强，但在部分热门赛道也难免存在同质化竞争的隐忧。破解之道，不在于行政命令“不准做”，而在于市场机制“引导怎么做”。上海应发挥在科技、资本、国际渠道等方面的“链主”功能，牵头绘制重点产业的“长三角产业链全景图”，清晰标识各环节的区域分布、技术门槛和龙头企业，为市场投资和政府施策提供“导航图”。同时，上海应强化其作为区域性标准制定中心、认证检测中心的功能，通过高水平的专业化服务，助力长三角各城市将比较优势锻造成全球产业链中不可或缺的“单项冠军”，共同构建既竞争又合作、具有强大韧性的世界级产业集群。

突破三：以“利益共同体”机制，疏解协同创新的“信任瓶颈”。科技创新协同的最大障碍，往往是“谁投入、谁受益”的顾虑。要突破“各扫门前雪”的惯性，必须构建可操作、可持续的利益平衡机制。这正是上海此次立法推动《决定》的深意所在。其中提出的探索“科技创新券通用通兑”、推动“大型科研仪器共享”、设立“长三角基础研究联合基金”、完善跨区域成果转化利益分配等举措，本质上都是在用稳定的制度安排，将“互不放心”转变为“合作共赢”，从而把分散的科研力量拧成一股绳，共同冲击世界科技前沿。

三、路径探索：从“制度供给”到“生态共建”

上海的探索，其深远意义远不止于解决当前的具体问题，更在于为中国的区域协调发展贡献一种新的“治理范式”。过去，区域合作多依赖自上而下的规划和自下而上的项目对接。而如今，上海正尝试走通第三条路：以地方立法和系统性制度供给，构建一个鼓励创新、平衡利益、可持续的区域协同生态。

这要求上海扮演好三重角色：一是“核心引擎”，持续做强自身功能，提供辐射之源；二是“规则创制者”，将行之有效的改革经验上升为区域共同遵守的规范；三是“生态共建者”，通过搭建平台、设计机制，促进区域内各类主体（政府、企业、高校、科研机构）自发地连接、碰撞与合作。当上海的核心功能转化为区域共享的“规则、平台与网络”时，长三角才能真正以一个筋骨强健、气血通畅的有机整体，屹立于世界级城市群之列。

巩固提升长三角高质量发展动力源作用，是一场没有终点的接力赛。它始于国家战略的宏伟擘画，承于上海两会的务实谋划，最终要成于三省一市在每一项具体制度创新上的携手突破。当“上海方案”不断破解“共同命题”，当制度创新的“种子”在长三角的沃土上生根发芽，这片土地所迸发出的，将不仅是自身发展的强劲动力，更是引领中国经济巨轮破浪前行的深层力量。

（作者单位：上海社会科学院城市与人口发展研究所）

原标题：《破题长三角一体化的“化学聚变”》

栏目主编：王多 文字编辑：王多 题图来源：解放日报记者 孟雨涵 摄 图片编辑：邵竞

来源：作者：樊豪斌 李娜