江苏南京市建邺区城市更新改造的痛点难点及民情聚焦研究

南京市建邺区城市更新改造的痛点难点及民情聚焦研究

个人研究报告

报告撰写人：湘衡

完成日期：2026年4月25日

摘要

本研究报告基于对南京市建邺区城市更新改造工作的全面调研，系统分析了当前城市更新进程中面临的主要痛点难点、民情聚焦问题，并结合实际案例和数据，提出了针对性的改善措施和改进建议。研究发现，建邺区作为南京现代化国际性城市中心，已进入存量提升发展阶段，城市更新是转型发展的关键路径。通过“南湖记忆”等项目的创新实践，建邺区探索了“小规模、渐进式”微更新模式，形成了“以人为本、文化为魂、运营为先、市场参与”的特色路径。然而，在实践中仍面临实施主体和参与路径不明确、权属关系复杂、多元利益难兼顾、资金平衡难度大、现有政策及规范滞后等共性难题。民情聚焦方面，居民对绿化改造、施工质量、停车难、配套设施不足等问题反映强烈。报告通过深入剖析“南湖记忆”、典雅居小区、双和园小区等典型案例，总结了建邺区在城市更新领域的创新实践，提出了构建多元化投融资体系、完善居民参与机制、创新政策法规体系、强化文化传承、建立长效管理机制等系统性改进建议，以期为建邺区城市更新工作的高质量发展提供参考借鉴。

第一章 引言

1.1 研究背景与意义

当前，中国城市发展已全面进入存量提质时代，城市更新成为推动城市高质量发展、实现人民美好生活向往的关键路径。建邺区作为南京市现代化国际性城市中心，全面践行人民城市理念，坚持因地制宜、务实高效，积极探索中心城区城市更新可持续发展模式，统筹完善配套设施、优化人居环境、赓续城市文脉、激活区域价值，精心建好“记得住过去、看得见未来”的人民之城。

建邺区将城市更新作为推动城市开发建设从外延式发展转向内涵式发展的重要抓手，选取南湖片区打响“揭幕战”，并于2022年在全市率先启动规划研究，邀请院士团队牵头编制《建邺区城市更新专项规划》，系统梳理100余个更新项目，一案一策制定更新方案。研究建邺区城市更新的痛点难点与民情聚焦，对于完善城市更新政策体系、创新实施路径、提升治理效能具有重要的理论价值和现实意义。

1.2 研究方法与数据来源

本研究采用文献研究法、案例分析法、数据统计法和比较研究法相结合的研究方法。数据主要来源于建邺区人民政府、南京市规划资源局、江苏省住建厅等官方发布的政策文件、工作报告、统计数据，以及人民网、光明网、南京日报等权威媒体的报道。研究时间跨度为2020年至2026年4月，重点聚焦“十四五”期间建邺区城市更新的实践探索。

1.3 报告结构安排

本报告共分为七章：第一章为引言，介绍研究背景、意义和方法；第二章分析建邺区城市更新的总体进展与成效；第三章深入剖析城市更新面临的共性痛点难点；第四章聚焦民情民意与居民参与；第五章通过典型案例进行深入分析；第六章提出系统性改进建议；第七章为结论与展望。

第二章 建邺区城市更新总体进展与成效

2.1 政策体系不断完善

建邺区高度重视城市更新工作，构建了较为完善的政策体系。2022年，建邺区在全市率先启动规划研究，邀请院士团队牵头编制《建邺区城市更新专项规划》，系统梳理100余个更新项目，一案一策制定更新方案。2025年，建邺区区长贾晨在署名文章中指出，建邺区在城市更新中坚持“以人为本、文化为魂、运营为先、市场参与”的生动实践。

2026年，建邺区辖区内共43个更新项目纳入《2026年南京市城市更新实施计划项目表》，计划2026年完工项目29个。这些项目涵盖了老旧小区改造、排涝通道整治、产业园区更新等多个领域。

2.2 资金支持力度持续加大

资金保障是城市更新的关键。建邺区积极构建多元化投入模式，最大化用足国家政策。充分用足中央和省市城市更新一揽子政策，全力争取超长期特别国债、中央预算内投资、专项债等资金支持。

2025年，建邺区在政府工作报告中提出，要出新改造典雅居、双和园等6个老旧小区，融合推进基层党建、社区治理与物业管理，深入实施品质物业、透明物业等四大提升行动，使美好家园标杆更加可知可感。

2.3 更新改造成效显著

“十四五”以来，建邺区城市更新工作取得了丰硕成果：

老旧小区改造方面：2021至2024年，建邺区共完成45个老旧小区出新，涉及超467栋房屋、146.78万平方米建筑，惠及居民21088户，群众满意度超九成，玉兰里等4个小区获评省级宜居小区。2026年，建邺区将对华隆新寓、发园2个老旧小区和安如村25栋进行改造，建筑面积约8.52万平方米，24幢房屋，惠及居民1069户，项目总投资额2664.05万元。

历史文化保护方面：“南湖记忆”项目以上世纪80年代改革开放朝气蓬勃、欣欣向荣、充满希望的时代记忆为背景，在保留街区风貌和市井烟火气的同时，注入现代功能与美学设计，成为城市网红打卡地和市民怀旧体验地，获评省级文旅消费集聚区和省级夜间消费集聚商圈。

创新实践方面：2021年，利用南京市儿童医院河西分院边角地块，打造全国首个垂直盾构技术沉井式车库项目，提供机械停车位25层、泊位200个，较常规地面停车场节约用地5700平方米，有效缓解片区停车难问题。建成南京市首个公交场站TOD标杆项目——所街综合体，对容积率仅为0.13的4000平方米低效用地进行高强度复合开发，打造面积超1.5万平方米的现代商业综合体。

2.4 创新实践引领全市

建邺区在城市更新领域的创新实践为全市提供了宝贵经验。4年来，建邺区城市更新从“样本”走向“量产”，从“盆景”形成“风景”。奥体苏宁广场地块覆绿临时改造为市民公园，先后举办汉堡节、新年观影等多场大型活动；“银杏里”将绿荫大道建成全市首个开放式文化街区，串联奥体中心、江苏大剧院、金陵图书馆等文体地标，入选首批省级旅游休闲街区；月安社区获评2024年住建部十大典型案例、入选全国首批《完整社区建设案例集》。

第三章 城市更新面临的痛点难点分析

3.1 实施主体和参与路径不明确

城市更新面临的首要难题是实施主体和参与路径不明确，这是市人大调研建邺区城市更新工作时指出的核心问题之一。

3.1.1 责任主体模糊

在城市更新项目中，政府、企业、居民等多方参与，但各自的责任边界不清晰。政府作为引导者，企业作为实施者，居民作为受益者，三者的权责关系需要进一步明确。特别是在老旧小区改造中，由谁主导、由谁实施、由谁监督，缺乏明确的制度安排。

3.1.2 参与路径不畅

居民参与城市更新的渠道有限，缺乏制度化的参与机制。虽然“南湖记忆”等项目通过居民议事会等方式征求居民意见，但这种参与往往是临时性的、项目式的，缺乏常态化的参与平台和机制保障。

3.1.3 决策机制不透明

城市更新项目的决策过程不够透明，居民对项目的规划、设计、施工等环节缺乏充分的知情权和参与权。这导致居民对项目的不理解、不支持，甚至产生抵触情绪。

3.2 权属关系复杂与多元利益难兼顾

城市更新涉及大量存量建筑，产权主体多元、权属来源复杂、利益关系交织，协调难度大。

3.2.1 产权分散问题

老旧小区、历史街区往往存在多种产权类型并存的情况，包括房改房、商品房、保障房等。南湖片区作为建邺区城市更新的重点区域，产权关系尤为复杂。随着更新深入，产权复杂、利用率低的闲置空间成为改造难点。

3.2.2 利益诉求多样化

不同产权主体、不同居民群体的利益诉求差异大。有的居民希望改善居住条件，有的居民关注房产增值，有的居民重视历史文化保护，有的居民关心社区环境。如何平衡这些多元利益，是城市更新面临的重大挑战。

3.2.3 历史遗留问题多

许多老旧建筑存在产权登记不全、手续缺失等历史遗留问题。这些问题的解决需要跨部门协调，程序复杂，周期长，严重影响了更新项目的推进进度。

3.3 资金平衡难度大

资金问题是城市更新面临的最严峻挑战，特别是在经济下行和财政紧张的背景下。

3.3.1 财政压力巨大

城市更新项目资金需求量大，仅靠财政资金，区政府面临较大压力。2026年建邺区老旧小区改造项目总投资额2664.05万元，这只是众多更新项目中的一小部分。全区43个更新项目的资金需求更为庞大。

3.3.2 社会资本参与不足

城市更新项目有公益属性，回收期长、收益低，“自身造血能力不足”。虽然建邺区探索了“政府引导、市场运作”的模式，但社会资本的参与意愿仍然不强。国家开发银行江苏分行评审一处处长姜方放透露，近两年项目贷款期限普遍是28年，条件并不宽松。

3.3.3 居民出资意愿不强

征集居民原拆原建意愿时，“每平方米改造费用大约5000元，不是所有人都愿意出钱”。中建八局文旅公司总经理吴量谈及一线实践的体会：“老旧小区原拆原建，老百姓最愁两样——房价能不能涨，钱从哪来。城市更新领域上缺少类似新房房贷的产品”。

3.4 现有政策及规范滞后

现有政策及规范滞后于城市更新的实际需求，这是制约更新工作的重要瓶颈。

3.4.1 规划审批流程复杂

城市更新涉及规划、土地、房产、建设、园林、图审等多个部门，审批流程复杂。卫巷改造这个“螺蛳壳里做道场”的项目，涉及了规资、房产、建设、园林、图审等多个单位，仅在市规委办会前，就要征求23家成员单位的意见。

3.4.2 消防审验标准僵化

老旧建筑改造面临现行消防规范的严格制约。按照现行消防规范，许多老建筑无法满足要求。如果完全按照新建建筑的标准要求老建筑，很多具有历史价值的建筑将无法保留。

3.4.3 土地政策不适应

城市更新涉及的土地政策与增量开发时期有很大不同。如何盘活存量土地、如何实现土地增值收益的合理分配、如何保障居民的合法权益，都需要政策创新。

3.5 居民参与度不均与共识难达成

居民参与是城市更新的基础，但实践中居民参与度不均、意见难统一成为普遍难题。

3.5.1 居民诉求多样化

老旧小区居民诉求差异大，从“住有所居”到“住有宜居”的需求层次不同。双和园小区业主投诉绿化改造方案严重不合理，施工方将原有层次丰富的绿化植被大面积移除，并简单替换为单一草皮。

3.5.2 沟通协调成本高

居民意见达成难，尤其在成套化改造、成本分摊、面积微增等环节，需要大量沟通协调。南苑小区台园出新中，居民反映砍伐树木征询表有造假情况，工作人员在同意栏里已经提前为居民打了勾。

3.5.3 少数居民反对影响整体进度

目前多数拆建动作都要求居民100%同意，这在产权分散的项目中往往最耗费时间和精力。少数居民反对就可能影响整体进度。

第四章 民情聚焦与居民参与

4.1 民情聚焦的主要特点

通过对建邺区各地城市更新项目的调研，可以发现民情聚焦的主要特点：

4.1.1 绿化改造问题突出

居民对绿化改造的关注度最高。双和园小区业主投诉绿化改造方案严重不合理，施工方将原有层次丰富的绿化植被大面积移除，并简单替换为单一草皮。这种改造导致小区绿化结构单一，缺乏乔木、灌木、花卉相结合的生态层次，不仅降低了景观效果，也无法满足居民对良好居住环境的需求。

4.1.2 施工质量问题频发

施工质量是居民投诉的焦点。双和园小区出新过程中，新铺设砖块存在明显质量问题：多块砖块轻轻敲击即碎裂、掉角，材质疏松无韧性；砖块表面凹凸不平，拼接后缝隙不均且松动。这些问题不仅破坏小区环境美观，更对老人、小孩等居民出行安全构成直接威胁。

4.1.3 停车难题亟待解决

停车难是老旧小区的普遍问题。典雅居小区启动出新改造工程，因施工必需的脚手架搭建工作引发了居民的停车难题：小区内部分区域被划定为脚手架搭建区，导致原本就十分紧张的停车资源进一步缩减，“一位难求”成为业主回家后的常态。

4.1.4 配套设施不足

居民对配套设施的需求强烈。建邺区网上调查显示，居民希望在城市更新或修补过程中完善或者提升的方面包括：出行顺畅（93.75%）、教育方便（100%）、就医便捷（81.25%）、文娱丰富（75%）、特色景观（62.5%）。

4.1.5 历史文化保护诉求

居民对历史文化保护有强烈的情感认同。“南湖记忆”项目之所以能够顺利推进，情感连结是关键。南湖是南京居住史的重要里程碑，先后容纳四代、数十万居民，承载着深厚的集体记忆。

4.2 居民参与机制创新

建邺区各地在实践中探索了多种居民参与机制，有效提升了居民参与度和满意度。

4.2.1 居民议事会制度

“南湖记忆”项目在改造前期，莫愁湖街道及文体社区多次召开居民议事会，听取居民意见。文体西村79岁的居民张龙英提出“希望在路边添些椅子”的建议，半年后，康福村二期人行道旁便出现了电视文化背景墙与休闲座椅。

4.2.2 “有事好商量”协商平台

金典社区依托“有事好商量”民主协商议事平台，成功化解了典雅居小区改造引发的停车难题。社区党委以“党建引领、服务社企、共建共享”为核心理念，迅速搭建多方沟通桥梁。

4.2.3 社区规划师制度

建邺区积极探索社区规划师制度，让专业力量参与社区更新。通过专家咨询促进更新诉求、更新目标与更新方式有效衔接，保障城市更新符合城市总体发展目标。

4.2.4 人民建议征集机制

建邺区积极探索人民建议征集机制，聚焦居民“急难愁盼”，搭建平台广开言路。同时建立受理办理三级响应机制，推进了建议转化落地，让“金点子”从群众中来，“好政策”到群众中去。

4.3 投诉与矛盾焦点

尽管建邺区在城市更新方面取得了显著成效，但仍存在一些投诉和矛盾焦点。

4.3.1 绿化改造争议

双和园小区绿化改造引发居民强烈不满。居民投诉施工方将原有层次丰富的绿化植被大面积移除，并简单替换为单一草皮，导致小区绿化结构单一，生态功能缺失。

4.3.2 施工质量问题

双和园小区出新过程中，新铺设砖块存在明显质量问题，砖块轻轻敲击即碎裂、掉角，材质疏松无韧性。这种质量问题不仅影响美观，更对居民出行安全构成威胁。

4.3.3 征询表造假问题

南苑小区台园出新中，居民反映砍伐树木征询表有造假情况。工作人员在同意栏里已经提前为居民打了勾，问工作人员为什么不经同意就打勾，工作人员支支唔唔不做明确回答。

4.3.4 停车矛盾突出

典雅居小区改造引发停车难题，施工必需的脚手架搭建工作导致原本就十分紧张的停车资源进一步缩减，“一位难求”成为业主回家后的常态。

4.3.5 私搭乱建问题

南苑小区台园私搭乱建情况历来严重，且从未进行过清理。居民在一楼消防通道内堆积杂物私接电源，更在楼与楼间公共空地违建大门并大量堆放杂物。

第五章 典型案例深度分析

5.1 “南湖记忆”项目：从“造景”到“造血”的渐进式更新

5.1.1 项目概况

“南湖记忆”城市更新项目由南京市城乡建设委员会牵头、建邺区实施，是建邺区城市更新的典范工程。项目以“保留城市记忆、提升居住品质”为核心，采用“微改造、精提升”的“绣花”手法，在守护街区原有风貌与市井烟火气的同时，注入现代功能与美学设计。

5.1.2 创新实践

1. 渐进式更新模式：项目采取“小规模、渐进式”的微更新模式，从2021年推出一期，到2024年启动三期改造，逐步推动南湖持续焕发新生，夜间人流量平均增加约30%。
2. 情感连结为核心：项目团队邀请十余位南京文化名人讲述往事，挖掘地道南湖故事；城市符号收集者万俊策划展览，用老物件搭建生活博物馆，还原20世纪80年代场景；街头设立的Mapping互动墙，则让市民留言成为城市温情的生动注脚。
3. 校企合作新模式：三期项目聚焦原南湖一中校园空间，通过校企合作展开焕新实验。建邺城建集团与莫愁中等专业学校携手，以原南湖一中科技楼为载体，打破围墙界限，打造集产、学、研、游于一体的创新创业空间。
4. 居民参与机制：改造前期，莫愁湖街道及文体社区多次召开居民议事会，听取居民意见。居民提出的“希望在路边添些椅子”的建议，半年后便得到落实。

5.1.3 实施效果

“南湖记忆”项目从“造景”唤醒城市记忆，到“造血”激活街区内生动力，实现了社会效益与经济效益的双赢。项目获评省级文旅消费集聚区和省级夜间消费集聚商圈，成为城市网红打卡地和市民怀旧体验地。

5.2 典雅居小区：党建引领化解停车难题

5.2.1 项目背景

2025年5月，南京市建邺区兴隆街道典雅居小区启动出新改造工程，这一旨在提升居民居住品质的民生项目，却因施工必需的脚手架搭建工作引发了居民的停车难题：小区内部分区域被划定为脚手架搭建区，导致原本就十分紧张的停车资源进一步缩减，“一位难求”成为业主回家后的常态。

5.2.2 创新实践

1. 党建引领搭平台：金典社区党委以“党建引领、服务社企、共建共享”为核心理念，依托社区成熟的“有事好商量”民主协商议事平台，迅速搭建多方沟通桥梁。
2. 多方协商解难题：社区组织居民代表、施工方、物业公司等多方进行协商，共同寻找解决方案。通过调整施工方案、优化停车管理等措施，有效缓解了停车矛盾。
3. 居民参与决策：居民在协商过程中充分表达诉求，参与决策过程，增强了居民对改造工作的理解和支持。

5.2.3 实施效果

通过党建引领和多方协商，典雅居小区成功化解了改造引发的停车难题，保障了施工进度，维护了居民权益，实现了改造工作与居民生活的平衡。

5.3 双和园小区：绿化改造引发的质量争议

5.3.1 项目背景

双和园小区近期正在进行出新改造工程，居民对其中绿化改造方案严重不合理的问题提出投诉。施工方将原有层次丰富的绿化植被大面积移除，并简单替换为单一草皮。

5.3.2 问题分析

1. 生态功能缺失：单一的草皮植被生态价值低，无法像原有乔灌木那样提供遮荫、降尘、降噪等功能。夏季缺乏遮荫处，将直接影响老人、儿童的户外活动安全与舒适度。
2. 景观效果下降：改造导致小区绿化结构单一，缺乏乔木、灌木、花卉相结合的生态层次，降低了景观效果。
3. 施工质量问题：新铺设砖块存在明显质量问题，砖块轻轻敲击即碎裂、掉角，材质疏松无韧性。

5.3.3 解决措施

针对居民反映的问题，南京建邺新城房产经营集团有限公司已责令施工方整改，严格按照设计图中混凝土浇筑、砂浆层抹面的施工工艺方案返工处理。同时，联合区房产局、街道、社区、物业、居民代表召开协调会，经沟通协商，由出新施工单位自行实施。

5.4 滨江奥城观澜苑小区：业主自治实现微更新

5.4.1 项目背景

滨江奥城观澜苑小区建成于2008年，总建筑面积近11万平方米，有719户居民。小区一度衰败成业主心中之痛，地下车库地面起砂严重、墙面渗水、灯光昏暗，小区路面上面包砖起起伏伏，老人和小孩走在上面都要小心跌倒。

5.4.2 创新实践

1. 业主自治模式：小区通过业主自治实现微更新，使用公共收益、物业维修基金和业主众筹资金等，完成了车库、非机动车库、小区公共路面、单元门、景观水系、消防水系统、电梯维修、室外防水等十余项改造。
2. 资金多元筹措：小区通过盘活公共收益、申请房屋维修基金、业主众筹等方式，多渠道筹措资金，实现了“过‘紧日子’也要过‘好日子’”的目标。
3. 分批次改造：通过分批次开展改造，将拟更新项目点多面广、工程造价要300多万元的工程，逐年分期付款，逐步改善小区环境。

5.4.3 实施效果

通过业主自治和微更新，滨江奥城观澜苑小区居住舒适度有了明显提升，小区环境得到显著改善，实现了从“衰败”到“焕新”的转变。

5.5 所街公交场站：TOD模式的土地复合开发

5.5.1 项目背景

所街公交场站是近年来南京节约集约、复合开发土地的创新案例。规划资源部门通过调整控详规划，将街巷用地优化为商办混合用地。

5.5.2 创新实践

1. 高强度复合开发：对容积率仅为0.13的4000平方米低效用地进行高强度复合开发，打造面积超1.5万平方米的现代商业综合体。
2. TOD模式应用：以TOD模式的土地开发，实现生态、经济与社会效益同步提升。昔日功能单一、配套不足的低效地块，不仅融合公交停车、商业小店、咖啡休闲，还增加了酒店功能。
3. 土地节约集约：项目成为主城低效用地再开发的可复制范本，体现了南京在土地节约集约利用方面的创新探索。

5.5.3 实施效果

所街公交场站项目为市民提供便捷、时尚、活力的都市生活新场景，成为南京市公交场站TOD标杆项目，为城市更新中的土地复合开发提供了成功范例。

第六章 改善措施与改进建议

6.1 构建多元化投融资体系

6.1.1 创新财政金融支持政策

建邺区应进一步加大政策创新力度，构建多元化投入模式：

• 强化中央、省级资金争取力度，最大化用足中央和省市城市更新一揽子政策，全力争取超长期特别国债、中央预算内投资、专项债等资金支持。
• 探索“政府引导+市场运作”模式，对公共服务领域PPP项目，可以划拨、出让、租赁、作价出资方式供地。
• 深化试点经验，探索“片区统筹+异地平衡”模式，通过跨地块资源整合、容积率转移等方式增强整体平衡能力。

6.1.2 加强政银企对接

搭建常态化沟通平台，定期组织金融机构、开发企业和政府部门对接。省住房和城乡建设厅联合中国农业银行江苏省分行、国开行江苏省分行、江苏银行共同组建江苏省城市更新重点场景建设金融服务团，旨在为全省探索城市更新项目全周期、专业和精准的金融解决方案。这一模式应在建邺区推广。

6.1.3 探索可持续资金平衡模式

针对资金平衡困难的项目，应探索“肥瘦搭配”、经营性与公益性项目捆绑的“项目包”模式，增强对社会资本的吸引力。同时，可以借鉴其他地区的经验，探索城市更新基金、REITs等金融工具的应用。

6.1.4 鼓励居民自主更新

总结滨江奥城观澜苑小区业主自治经验，鼓励和引导居民通过公共收益、物业维修基金、业主众筹等方式，开展自主更新。建立“政府补贴+居民自筹+社会捐赠”的多渠道筹资机制，降低政府财政压力。

6.2 完善居民参与机制

6.2.1 推广“居民议事会”制度

总结推广“南湖记忆”项目召开居民议事会的经验，在全区范围内建立标准化的居民议事会制度。议事会应覆盖项目策划、设计、施工、验收、管理等全过程，确保居民意见得到充分表达和尊重。

6.2.2 建立“社区规划师”制度

借鉴“南湖记忆”项目引入专业团队的经验，在全区推广“社区规划师”制度。从高校、设计院、退休专业人士中选聘社区规划师，为每个更新项目提供专业指导，搭建专业与民众沟通的桥梁。

6.2.3 创新矛盾调解机制

针对居民意见难统一的问题，建立分级调解机制，社区、街道、区级逐级调解。引入第三方专业机构参与调解，探索“少数服从多数+合理补偿”机制，保障少数居民合法权益。

6.2.4 完善信息公开机制

建立城市更新项目信息公开平台，及时发布项目规划、设计、施工、资金使用等信息，保障居民的知情权和监督权。对居民关心的绿化改造、施工质量等问题，应提前公示方案，充分征求意见。

6.3 创新政策法规体系

6.3.1 完善产权归集政策

针对产权分散问题，应进一步完善产权归集政策：

• 对于多产权主体项目，探索“产权置换”“产权共有”等创新模式。
• 对于无主地块，明确认定程序和处置办法。
• 简化历史建筑产权登记流程，降低交易成本。

6.3.2 优化审批流程

建立城市更新项目审批“绿色通道”，推行并联审批、容缺受理等机制。可以借鉴其他地区的“城市更新项目审批服务专班”经验，由区领导牵头，相关部门集中办公，提高审批效率。

6.3.3 制定适应性技术标准

针对历史建筑保护与现行规范的矛盾，应牵头制定《建邺区历史文化风貌区保护更新适应性技术规定》。在不降低安全底线的前提下，研究制定有别于新建建筑规范的、更富弹性的专项技术标准。

6.3.4 探索规划许可豁免清单

在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益等前提下，对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，列入规划许可豁免清单。

6.4 强化文化传承与特色塑造

6.4.1 完善保护制度

• 建立历史建筑分级保护制度，实施差异化保护策略。
• 完善不可移动文物认定程序，避免有价值建筑被遗漏。
• 制定历史建筑修缮技术导则，规范修缮行为。

6.4.2 推广“南湖记忆”模式

总结推广“南湖记忆”项目的成功经验，在全区范围内推广“文化为核”的更新模式。将文化基因深度植入更新全过程，避免“千城一面”，增强凝聚群体共识的“情感纽带”，让人们记住乡愁。

6.4.3 加强社区文化建设

在更新项目中融入社区文化元素，打造具有地方特色的文化空间。通过老物件展览、文化名人讲述、社区艺术展等形式，增强居民的文化认同感和归属感。

6.5 建立长效管理机制

6.5.1 推广“建管一体”模式

总结推广典雅居小区“党建引领、服务社企、共建共享”的经验，在全区推广“建管一体”模式。鼓励和引导区属国企成立或整合专业化物业公司，作为无物业、低物业老旧小区更新后长效管理的“稳定器”。

6.5.2 构建“党建引领、多元共治”社区治理格局

以“红色物业”为抓手，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能。深化“双向进入、交叉任职”，推动社区“两委”成员兼任物业项目质量监督员，物业项目经理担任社区“大党委”兼职委员，通过组织融合促进治理协同。

6.5.3 推广“有事好商量”协商议事机制

总结金典社区“有事好商量”经验，在全区推广协商议事机制。围绕小区绿化优化、车位规划、闲置空间改造等核心议题，组织政协委员、街道干部、社区居民代表、物业代表等多元主体深度协商，形成“共商、共建、共享”的社区治理格局。

6.5.4 建立社区公共服务基金

探索从小区公共收益（如广告、停车费分成）、财政以奖代补资金、社会捐赠等渠道筹集资金，设立社区微基金，用于公共设施维护、社区文化活动、志愿者激励等，培养居民的公共责任意识和付费购买服务的习惯。

6.6 加强技术标准创新与专业化人才支撑

6.6.1 主导制定地方性适应性技术标准与指南

作为城市更新先行区，建邺有责任也有条件在标准创新上先行先试。

• 牵头编制《建邺区历史风貌区及既有建筑改造更新适应性技术规定》。
• 制定发布《建邺区城市更新“四新”技术（新材料、新工艺、新技术、新设备）推广目录》。

6.6.2 深化“政产学研用”协同创新平台

将区内丰富的科教资源和产业资源更深度地整合到更新实践中。

• 建立“建邺城市更新技术创新联盟”。
• 拓展“社区规划师/建筑师”制度的深度与广度。

6.6.3 系统化培育城市更新专业人才队伍

城市更新是复杂的系统工程，需要懂规划、建筑、经济、法律、社会工作的复合型人才。

• 实施“城市更新骨干人才培养计划”。
• 建立城市更新专家智库。

第七章 结论与展望

7.1 主要研究结论

通过对南京市建邺区城市更新改造的深度调研与案例分析，本研究形成以下核心结论：

7.1.1 建邺区已探索出一条具有中心城区特色的城市更新路径

作为南京市现代化国际性城市中心，建邺面对“高密度、高保护要求、高民生期待、低增量空间”的突出矛盾，以“绣花功夫”和“啃硬骨头”的精神，在多个维度进行了卓有成效的创新。从“南湖记忆”的“小规模、渐进式”微更新，到典雅居小区的党建引领化解停车难题，再到滨江奥城观澜苑小区的业主自治微更新，建邺区形成了一批具有示范价值的更新样本，为特大城市中心城区的存量发展提供了“建邺模式”。

7.1.2 实施主体不明、产权复杂、资金平衡、政策滞后是当前最深层的四大挑战

尽管成效显著，但更新工作进入“深水区”后，系统性障碍愈发清晰。实施主体上，政府、企业、居民的责任边界模糊，参与路径不畅；产权上，多主体产权协调困难，历史遗留问题多；资金上，财政压力巨大，社会资本参与不足，居民出资意愿不强；政策上，现有政策及规范滞后于实际需求。这四大挑战相互关联，构成了当前更新工作难以规模化推进的主要瓶颈。

7.1.3 以“人民为中心”的深度参与和文化与技术的双向创新是破局关键

建邺的成功案例反复印证了两条核心经验：一是真正的“共商共建共享”。无论是“南湖记忆”的居民议事会，还是典雅居小区的“有事好商量”协商平台，都表明只有将居民从“被动对象”转变为“主动主体”，更新才能获得持久的生命力与社会认同。二是积极的文化与技术创新。没有“南湖记忆”的情感连结和文化挖掘，老街区就无法焕发新生；没有垂直盾构技术沉井式车库的技术突破，停车难题就无法有效缓解。敢于和善于在文化传承和技术创新上寻求突破，是推动项目落地的直接动力。

7.1.4 从“单项改造”到“片区统筹”和“长效治理”是必然的升级方向

当前项目多以单个小区、单条街巷为单位，虽易入手，但效益局限，且难以系统性解决片区层面的功能短板和公共设施欠账。同时，“重改造、轻管理”的现象仍然存在，改造后的可持续运维挑战巨大。未来的更新必须向“片区统筹”升级，通过规划整合空间资源，实现基础设施、公共服务、生态环境、产业功能的整体提升。同时，必须将“长效治理”置于与“硬件改造”同等甚至更优先的位置，真正实现“一次改造、长期见效”。

7.2 未来展望与战略方向

面向“十四五”收官与“十五五”开局，建邺区城市更新应致力于实现以下战略跃升：

7.2.1 从“实验区”迈向“示范区”，贡献中心城区更新标准

以获批“南京市城市更新实验区”为契机，建邺不应满足于个案的成功，而应致力于将“南湖记忆模式”“典雅居经验”“所街TOD创新”等实践，进行系统性的总结、提炼和标准化，力争在居住类危房更新政策、历史建筑活化利用技术规范、老旧小区长效治理模式等方面，形成可在全市、全省乃至全国同类城区复制推广的“建邺标准”和“政策工具包”，实现从“探索者”到“规则贡献者”的转变。

7.2.2 探索“片区统筹更新”的建邺模式

在《建邺区城市更新专项规划》框架下，选取1-2个条件成熟的片区，开展真正意义上的“片区统筹更新”试点。打破产权和地块边界，统一规划、整体平衡，在一个更大范围内配置公共服务设施、优化交通路网、增补绿地和公共空间、植入创新业态，实现“更新一片、提升一片、繁荣一片”的综合效益，破解单个项目“小修小补”的局限。

7.2.3 激活“科创文旅”双引擎，推动更新与产业升级深度融合

充分利用建邺“现代化国际性城市中心”的定位和高校科研院所集聚的科创优势，将城市更新与“文旅融合”和“硅巷建设”紧密结合。在“南湖记忆”等历史街区更新中，强化文化叙事和旅游体验设计；在“西城·夜未央”等街巷更新中，着力吸引和孵化数字文创、智慧健康、科技服务等都市型产业。让更新不仅改善居住，更优化功能、激发经济活力，实现从“安居”到“乐业”的延伸。

7.2.4 全面构建“智慧、韧性、共治”的现代化社区治理体系

以智慧社区建设为底座，以“建管一体”和“社区基金”为支撑，以“党建引领多元共治”为保障，系统化构建建邺区老旧小区转型后的长效治理新模式。目标是让改造后的社区不仅“好看”，而且“好住”“好管”，具备应对风险、自我更新、活力充盈的韧性，成为建邺城市软实力和居民幸福感的坚实载体。

7.3 最终政策与行动建议

基于以上研究，为系统破解痛点、引领未来方向，特向建邺区提出以下集成性建议：

7.3.1 设立“建邺区城市更新攻坚与创新基金”

由区财政出资引导，联合市级平台、金融机构和社会资本共同组建，规模建议不低于10亿元。该基金专用于：（1）支持前期成本高、平衡难度大的公益性、示范性更新项目启动；（2）投资培育参与城市更新的本地专业运营企业；（3）支持城市更新相关技术研发和标准制定。通过基金的市场化运作，撬动更大规模的社会投资，并探索可持续的滚动发展模式。

7.3.2 实施“产权归集攻坚行动”与“政策工具包赋能计划”

针对产权复杂地块，由区领导牵头，规划资源、住建、司法、街道成立专班，借鉴“南湖记忆”经验，对全区类似地块进行摸排，“一地一策”制定归集方案。同时，将市、区已出台的政策文件，提炼简化成面向实施主体和居民的“白话版”《建邺区城市更新政策工具包与办事指南》，明确各类场景下的适用政策、办理流程和咨询渠道，降低政策使用门槛。

7.3.3 发起“美好家园共创计划”

在全区推广“社区规划师+居民议事厅”制度，实现更新项目居民协商全覆盖。同时，启动“建邺更新创想家”活动，面向高校、社会征集街角空间、闲置地块的微更新创意方案，并设立小额资金支持居民自主实施，最大程度激发社会创意和参与热情。

7.3.4 共建“建邺城市更新技术创新中心”

由区政府牵头，联合东南大学、省建科院、市城市更新促进会等，挂牌成立实体化运作的“技术创新中心”。中心核心任务就是攻关和编制前述的《适应性技术规定》，同时作为新技术、新材料、新工艺的展示、中试和推广平台，成为驱动建邺区城市更新高质量发展的核心引擎。

7.3.5 打造“建邺更新”品牌，推动价值转化

系统策划和宣传建邺城市更新的理念与标杆项目，将“建邺更新”塑造为高品质、精细化、人文关怀的代名词。有意识地将一批完成更新的片区（如南湖记忆历史文化街区、所街TOD综合体）进行整体品牌包装、统一运营推广，使其成为吸引高端人才、游客和投资的城市名片，最终实现社会效益、文化效益与经济效益的良性循环与价值转化。

结语

建邺区的城市更新，是在现代化国际性城市中心框架下绘制人民城市的新画卷，每一步都需匠心与魄力。本研究表明，这条道路虽布满“实施主体不明、产权复杂、资金平衡、政策滞后”等荆棘，但建邺已凭借“以人民为中心”的坚定立场和“敢闯敢试”的创新精神，辟出了初见成效的路径。展望未来，只要继续坚持“保护与发展并重、改造与治理同步、硬件与软件齐升、政府与市场协同、专业与民意共鸣”的系统思维，建邺区必将在存量发展的时代浪潮中，将自己打造为全国中心城区有机更新的卓越典范，让这座现代化国际性城市中心，持续焕发出宜居、宜业、宜游的永恒魅力。

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