李冠杰：英国“代际禁烟”，最大挑战或是时间

来源：环球时报

英国议会两院日前通过了一项收紧香烟、电子烟等产品供应的议案——《烟草与电子烟议案》，其中最引人瞩目的措施是2009年1月1日及以后出生，也就是现年17岁及以下青少年被终身禁止购买香烟。这份议案试图通过代际轮替让吸烟者彻底消失，因此有了“代际禁烟令”的叫法。这份工党政府2024年提出的议案之所以能在两院毫无阻力地通过，与保守党在2023年也曾尝试推出类似议案有不小的关系。从这个角度看，未来全面禁止下一代购烟，似乎已在两党间达成了共识。

吸烟对个人的危害无需赘述。英国政府近年来不断强化烟草管理，包括禁止烟草广告、将法定购烟年龄从16岁提至18岁等，效果也在逐步显现。据英国国家统计局（ONS）最新数据显示，英国18—34岁吸烟者比例已从2011年的25.7%降至2024年的8.1%，青少年吸烟率下降了一半。但2024年仍有约530万成年人吸烟，占总成年人口的10.6%。

烟草带来的社会成本则远超个人健康范畴。据“吸烟与健康行动组织”统计，英国每年超过8万人死于吸烟，造成的社会损失至少218亿英镑。还有另外两笔账：英国国家医疗服务体系（NHS）直接相关支出19亿英镑，地方政府社会保障费用12亿英镑。对于常年受困于资金短缺、人手不足、候诊者大排长龙的公共医疗体系而言，这31亿英镑的持续失血可谓“不可承受之重”。一边是NHS因预算紧张被迫削减服务项目，一边是烟草每年烧掉足以支撑数十万台手术或数万名护理人员的人力财力——吸烟早已不是个人选择问题，而是不断抽干公共医疗资源的无底洞。若计入附加值等额外成本，总代价或将高达930亿英镑。因此英国禁烟不只是为了烟民，也是为解国计民生的难题。

为此，英国政府试图从消费端下手，打造“无烟社会”。对成年人，扩展禁烟场所；同时电子烟被定位为戒烟过渡工具，严加管控。对未成年人，议案则干脆取消了2009年后出生者的购烟权。

问题在于，时间或许会是这项禁令的最大挑战。从2027年生效起，这场禁烟运动见分晓可能需要几十年。十几届政府轮替下来，政策能否延续，可能要打上一个问号。眼下的两党共识更多是一种脆弱平衡，烟草业每年数十亿英镑的利润和深厚的政治游说资源，并不会因为一纸议案就消散。一旦未来某届政府面临财政压力或政党博弈，这份跨越代际的禁令随时可能松动甚至被废弃。届时，“无烟一代”的构想恐将半途而废。

烟草黑市是另一个现实的大问题。烟草制品仍在面向前一代人合法销售，问题就会变成“无烟一代”合法渠道被堵，需求却没有消失。这几乎必然导致原本就存在的烟草黑市进一步扩张。有反对党议员指出，2024年英国完税香烟销量为132亿支，较2021年的236亿支下降了44%，但同期吸烟率仅下降0.5个百分点。合法市场塌了近一半，说明大量的需求流向了黑市。那么这份议案带来的，究竟是解决还是转移？

更根本的问题在于，这场禁烟运动只赋予了执法部门对零售商的罚款权，却无法溯源，触碰供给端。英国在全球烟草版图中处于特殊位置：全球第二大和第三大烟草企业英美烟草集团、帝国品牌公司总部均在英国，2025年收入分别达256亿英镑和322亿英镑，营业利润分别为116亿英镑和35亿英镑。对资本雄厚的烟草巨头，英国政府不敢动刀——限制生产商意味着这些公司全球竞争力的下滑、税收锐减。于是，禁烟的刀子最终只能落在了民众和零售商身上。

在政党政治的推动下，英国的禁烟运动只能摇摆前行。议员们为“无烟一代”描绘了光明前景，却从没理顺生产和消费的关系。强行推动“代际禁烟令”，换回的可能是一个更加扭曲的烟草市场。18世纪上半叶，英国曾掀起禁止杜松子酒运动，结果催生了猖獗的私酒黑市和更大规模的地下消费。在当前连大麻禁令执行起来都步履维艰的英国，如果“无烟一代”最终只是变成“一烟难求的一代”，这场声势浩大的禁烟运动，恐怕也只会成为全球政治发展史上的一段英式幽默。（作者是上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院英国研究中心智库研究员）