范志勇：历史上的美国贸易政策（二十七）：自由贸易时代的终章

范志勇 中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

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在2001—2009年小布什总统时期，美国政府基本坚持了“自由”贸易政策。尽管在这一时期，美国政府推行的是所谓“竞争性自由化”贸易政策，也采取过一些单边主义的行业保护政策，但与之后的奥巴马政府时期，乃至特朗普政府、拜登政府时期相比，这可能是截至本书研究时间段内，美国政府坚持自由贸易理念的最后阶段。

一、小布什政府“竞争性自由化”贸易战略

20世纪90年代之后欧盟与东盟等区域性自由贸易组织迅速崛起。到20世纪末，全球已形成欧盟、北美自由贸易区和以东盟为主的东亚地区三足鼎立的区域一体化合作格局。这些自由贸易区已经成为欧盟和东盟等主要贸易伙伴与美国讨价还价的砝码。区域性自贸协定的爆发式增长让美国在全球贸易规则制订过程中的主导力正不断受到挑战。在这一背景下，2001年小布什总统上台不久就任命佐利克（Robert Zoellick）担任贸易代表，重新激活贸易程序，试图通过开放的贸易和经济改革来对抗“孤立主义、保护主义和本土主义”。[1]总体来看，小布什总统是自由贸易的积极支持者。不过在推进自由贸易的同时，布什政府也通过部分单边主义政策对国内特定行业实施保护。在布什政府的全球贸易政策中，“竞争性自由化”（competitive liberalization）战略基于核心地位。[2]从字面上理解，竞争性自由化战略是指迫使贸易伙伴之间通过竞争（内卷）的方式获得美国贸易优惠待遇，进而以点带面地实现全球贸易自由化的目标。具体来看，这一战略通过多边、区域、双边三轨并行，以美国市场为筹码，主动制造“优惠竞争”，倒逼各国参与美国主导的贸易自由化进程，从而使全球贸易规则向美国偏好靠拢。

正如佐利克所指出的，“我们将在全球、区域、双边三个层面推动自由贸易，同时在国内重建支持力量。通过多线并进，美国能够发挥自身影响力推动开放，掀起新一轮自由化竞争，聚焦发展中国家需求，并以主动推进自由贸易的姿态塑造全新政治动力。”[3]

美国作为全球最大的贸易国，拥有对其他国家充满诱惑力的庞大市场，又有有效的贸易管理体制与结算方式，而且美元还是国际贸易最主要的结算工具，这些都决定了其他国家不可能放弃与美国进行贸易的机会。由于全球自由贸易无法一步实现，而是通过“双边FTA→区域自贸区→WTO多边谈判”，像搭积木一样自下而上、逐步累积、相互强化，因此这种推进全球贸易自由化的方式被称为“搭积木式推进战略”（Building-Block Approach）。

图1、小布什政府“竞争性自由化”贸易战略示意图

美国竞争性自由化的特点具体体现为：美国政府通过与某一地区的一个国家达成双边自由贸易协定，赋予该国产品进入美国市场的优惠贸易待遇。这样一来就会对同地区其它国家产生歧视性影响，而该地区的其它国家为了消除这种贸易歧视也将主动与美国达成自由贸易协定，这将最终促使以美国为中心的区域性自由贸易协定的产生。比如在2001—2008年小布什政府时期，美国正是以此逻辑，先与新加坡、智利等单个国家签署双边自贸协定，随后推动中美洲自由贸易区等区域性协定的形成。同样的道理，美国与一个地区达成的区域性贸易协定将会给其他地区的国家带来歧视性贸易后果，因而其他地区的国家为了消除这种歧视也会争取与美国签订区域贸易协定。小布什政府在推动美洲自由贸易区谈判的同时，还启动了美国－中东自由贸易区、美国－东盟自由贸易区的构建进程，正是利用这种区域间的竞争效应来拓展自身贸易网络。因此美国可以通过与不同地区达成区域性自由贸易协定，确保美国在全球各个地区的贸易主导地位，并最终促使由美国主导的、以世界贸易组织为基础的全球自由贸易制度产生。据统计，在2002-2008年间，布什政府共签订了17个双边自由贸易协定、24个贸易与投资框架协定，以此逐步搭建起以美国为核心的全球贸易网络。

表1、美国在拉美地区推进“竞争性自由化”的步骤

在实施“竞争性自由化”战略过程中，布什政府首先推动国会通过《2002年贸易法案》（Trade Act of 2002），2001年11月，WTO多哈回合谈判启动。佐利克的如意算盘是以推动多哈回合谈判为名，游说国会通过授予政府“贸易促进权”提案。相对于双边或者区域自由贸易协定，多边体系（GATT和WTO）下的贸易自由化更容易在共和党和民主党之间达成共识。当然，“贸易促进权”不仅可以用于多哈回合谈判，也可用于推进双边和区域自贸协定谈判。2002年8月，自1994年以来中断了8年的国会对政府的贸易促进授权（Trade Promotion Authority，TPA，即原“快速通道”）经国会批准和总统签署成为法案。该授权法案赋予总统谈判并签署国家贸易协议的权力，国会对这些协议具有批准和否决权，但无权修改，其适用范围包括针对其他国家签署的FTA协定，以及在WTO谈判架构下所签署的多边协定。根据法案，该授权初始期限至2005年6月1日，必要时可再延长两年，最终有效期至2007年6月。[4]根据贸易促进授权，当政府与外国达成贸易协定后，国会只能投票赞成或反对，不能修改、不能附加条款，该授权可以大幅加快贸易协定审批速度，让外国愿意和美国认真谈判。

二、加速推进双边与区域贸易协定的进程

小布什政府上台前，美国主要依托《关贸总协定》和WTO等机制推进多边贸易自由化，仅在时机成熟时偶有双边及区域贸易协定签署（如《北美自由贸易协定》）；而在“竞争性自由化”战略框架下，小布什政府转而更为积极地推进双边与区域贸易谈判，以此对那些因不愿降低自身贸易壁垒而阻滞多边谈判进程的国家形成施压。

在小布什政府之前，美国只签署了四份双边自由贸易协定。而小布什政府上台后迅速启动了多项双边贸易谈判。在2002年至2007年的6年间，美国与新加坡、智利、澳大利亚、摩洛哥、巴林、阿曼、秘鲁、韩国、哥伦比亚、巴拿马以及五个中美洲国家签订贸易协定（即《美国－多米尼加－中美洲自由贸易协定》，CAFTA-DR）。由于这些国家经济规模相对有限，因此贸易协定为美国带来的商业利益极小。从美国的角度看，它主要出于外交政策的目的（如拉拢传统盟友、给其他更重要的贸易伙伴施加压力等）签署这些自由贸易协定。

事实上，美国与部分国家签署的贸易协定进程并不顺畅，尤其是与拉美发展中国家的谈判，更是波折重重。2005年与哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲国家和多米尼加共和国签署的《美国－多米尼加－中美洲自由贸易协定》就引发了巨大争议。这份与发展中地区的协定使人们联想起10年前《北美自由贸易协定》的情形。如人们所预期的那样，工会坚决反对这份协定。虽然美国与中美洲五国和多米尼加的自由贸易协定涉及的这些国家经济体量与美国相比微不足道，和美国的贸易量也极小，但这份协定的反对者再次声称这份协定将使美国向工资水平较低的发展中国家打开进口的大门，会严重伤害工人利益，而所有的利益都流向跨国公司。在针对《美国－多米尼加－中美洲自由贸易协定》的态度上，共和党和民主党出现了截然对立的情况。尽管共和党在国会众议院和参议院都占据多数，但是无法在党内取得绝对一致意见；而民主党则因协定劳工条款太弱等原因对该自贸协定采取了近乎一致的反对态度。有共和党议员指责民主党是纯粹为了政治目的而反对。[5]

由于布什政府几乎无法获得民主党的有力支持，只能依托共和党在国会的多数席位强行推动协定通过。这种无视在野党的单边做法也激化了共和党和民主党的矛盾。2006年民主党在中期选举中夺得了众议院和参议院的控制权后，共和党失去了国会的多数席位。小布什政府不得不屈从政治现实，与民主党人达成了所谓的《五月十日协定》，承诺将劳工和环境条款纳入尚未签署和未来可能签署的贸易协定，以换取民主党对贸易协定的支持。2007年6月“贸易促进权”失效后，民主党主导的国会没有发出任何信号表明会延长这一授权。两党在贸易问题上的合作彻底破裂。这种僵局导致美国与哥伦比亚2006年11月签署、与巴拿马2007年6月签署、与韩国签署的自由贸易协定，直到2011年10月才最终在国会通过，完成相关批准程序后正式生效，前后跨度长达5年。

此后，随着两党在其他问题上争执不休，它们之间的工作关系几近崩盘，基本上不可能在贸易问题上相互妥协。小布什政府后期竭力推动国会通过（小型）贸易协定，不断消磨两党在战后对贸易政策达成的共识，结果是美国签订了大量小型自由贸易协定，但付出了巨大的政治代价。这意味着2008年民主党全面夺取政权后，国会的民主党人支持贸易协定的可能性进一步降低。

三、多边贸易谈判——多哈回合遇挫而止

在“竞争性自由化”贸易战略下，双边和区域自由贸易协定本身并非美国重点追求的目标，以双边和区域贸易协定推动多边自由化谈判才是美国追求的主要目标。

2001年11月，在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四届部长级会议上，成员同意启动新一轮多边贸易谈判。这轮谈判被称为“多哈发展议程”（Doha Development Agenda, DDA）。这是多边贸易体制历史上第九轮多边贸易谈判，也是世贸组织成立后发起的首轮多边贸易谈判。多哈回合谈判议题分为两大类：一类是市场准入谈判，包括农业、非农产品、服务贸易等；另一类是规则谈判，主要包括反倾销、反补贴、贸易便利化等。其中，重点是农业、非农产品和服务贸易市场准入谈判，涵盖95%以上的全球贸易。

“9.11袭击”后虽然各国在道义上对美国表示支持，但很多发展中国家事实上并不愿意参与美国主导的“多哈回合”谈判。它们认为自己在乌拉圭回合中承担了过多的义务，特别是知识产权保护，这是乌拉圭回合中发展中国家需要承担的新义务，而乌拉圭回合对发展中国家承诺的农业和服装产业市场准入，要么从未付诸实施，要么效果不佳。发展中国家坚持认为，如果要开始新一轮谈判，就必须调整乌拉圭回合的谈判结果。因此，在多哈举行的谈判被命名为“多哈发展议程”，并承诺会重点关注发展中国家的经济利益。

在多哈回合中，由于美国既无法说服欧盟在农业补贴问题上做出妥协，也不能推动发展中国家实施更多贸易改革，所以很快陷入僵局。这轮谈判开始后不久，就有太多国家将各种各样的利益诉求摆上谈判桌，显然要想达成协定难如登天。不过在农业与非农业市场准入谈判领域，各方取得的进展颇为可观，2008年各国部长希望解决剩下的问题，圆满结束谈判。其后在涉及发展中国家进口激增的情况下上调农产品关税的程度时，美国和印度之间爆发了争执，导致谈判陷入僵局。根据农产品特殊保障机制，世贸组织发展中成员可在农产品进口激增40%的情况下，采取提高关税等特殊保障措施保护本国农业。但印度希望能放宽动用这一机制的下限，遭到美国反对，双方都拒绝做出任何让步，这场谈判最终以失败告终。

随后这轮谈判磕磕绊绊又进行了几年，各国均未采取切实举措推动谈判取得突破。2015年12月在肯尼亚内罗毕举行的世界贸易组织部长级会议上，各成员国未能重申多哈回合谈判议程，使这一轮谈判彻底搁浅。这是《关贸总协定》的参与者第一次未能完成贸易谈判。

[1]佐利克：《论美国》，后记，中信出版集团，2025年。

[2]“竞争性自由化”(competitive liberalization) 一词最早由美国国际经济研究所学者佛瑞德·伯格斯坦(Fred Bergsten)提出，在1996年一篇题为《竞争性自由化与全球自由贸易》的研究报告中他使用“竞争性自由化”一词来描述欧盟对美国全球贸易主导地位的挑战。

[3]Robert B. Zoellick: “Unleashing the Trade Winds: A Building-Block Approach”, https://ciaotest.cc.columbia.edu/olj/fpa/fpa_aug03_zoellick.pdf

[4]美国政府推动国会通过《2002年贸易法案》并非轻而易举，因为此时距离1999年“西雅图之战”和2000年与中国建立永久性正常贸易关系引发的争议过去还不到两年时间，而且此时美国经济正处于温和衰退之中。

[5]筹款委员会主席、加利福尼亚州共和党人比尔·托马斯（Bill Thomas）称：“这不是针对贸易问题的重大投票。这是重大的政治投票，而且是民主党人把它变成了政治投票。”参见：《贸易的冲突》第十三章。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。