金融法草案公开征求意见结束 立法工作将稳步进入下一阶段

文/《清华金融评论》丁开艳

《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称“草案”）公开征求意见已于4月19日结束，此次征求意见结束后，标志着这部金融领域基础性法律的立法工作将稳步迈入审议与修改完善的新阶段。草案征集意见过程中，其中的第七章“金融监管”的系统设计尤为引人关注，该章节不仅重塑了监管范式，也为后续立法审议奠定了坚实基础。

立法程序与下一步安排

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见（经委员长会议决定不公布的除外）。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。

法律草案在公开征求意见结束后，通常将进入全国人大常委会的审议程序，《立法法》明确，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。全国人大常委会法律案审议核心议程如下：

表1：法律案审议核心议程

审议次数

核心议程

第一次审议

在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。

第二次审议

在全体会议上听取宪法和法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。

第三次审议

在全体会议上听取宪法和法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

资料来源：《中华人民共和国立法法》

对于金融法这样涉及面广、影响深远的基础性法律，立法机关通常会秉持审慎态度，结合征求意见反馈和审议讨论情况，对草案进行多轮修改与完善。这也意味着，从公开征求意见结束到正式颁布实施，草案还将经历严谨的调整与打磨，以确保制度设计的科学性、稳定性与可执行性。

金融法第七章明确全面加强监管

值得关注的是，征求意见过程中，聚焦金融监管的草案第七章引发广泛关注。该章节明确金融各领域监管职责和央地监管分工，并建立兜底监管机制，实现监管全覆盖，完善金融消费者、投资者权益保护体制机制。同时，对监管协同、履职保障和追责问责提出明确要求。从该章节来看，金融法监管重心明显前移，强调“早识别、早预警、早暴露、早纠正”，将全面加强金融监管从原则性要求转化为可执行的法律制度，真正实现对金融活动全方位、全过程、全覆盖的监管。

首先，在监管职责与央地分工上，草案第五十一条明确国务院金融管理部门按照实质重于形式原则实施监管，并可授权派出机构、分支机构履行监管职责，地方方承担金融管理职责的机构，依法对地方金融组织及相关活动实施监督管理，维护辖区金融稳定。对监管主体不清的领域，还专门建立了监管责任归属认领机制和兜底监管机制，确保没有监管真空，真正实现全覆盖。

其次，草案强化了金融消费者和投资者权益保护。第五十三条要求完善金融消费者、投资者权益保护体制机制，并加强金融消费者、投资者教育，加大保护力度。这与统一监管标准、防范风险的目标相衔接。

再次，监管范围进一步明确。第五十四条明确监管对象包括金融机构本身，也包括金融机构的董事、高级管理人员以及其他工作人员，实际控制人、股东及其实际控制人，以及金融机构实际控制的企业等，该原则堵住了监管盲区。此外，第五十五、五十六条赋予监管部门广泛的检查、调查及处置权限，包括调查取证、查阅、复制与被检查、调查事项有关的文件、资料，以及限制或者暂停部分或者全部业务，停止批准开办新业务，停止批准增设分支机构，一定期限内暂不受理行政许可申请等原则，形成事前防范、事中纠偏、事后追责的全链条监管。

最后，草案重视监管协同与履职保障。第五十九、六十条提出加强部门间信息共享与执法协作，建立健全中央和地方金融工作协调机制，统筹信息通报、风险监测、执法协作等工作等。第六十一、六十二条则强调监管力量建设、加强监管人才专业队伍建设、支持运用信息技术改进监管方式、建立健全金融监管监督问责制度机制，确保监管权力不被滥用，也防止不作为。

综上，通过职责划分、央地联动、兜底机制、权益保护、监管扩面、协同保障和责任追究，将全面加强金融监管从原则性要求转化为可执行的法律制度，真正实现对金融活动全方位、全过程、全覆盖的监管。

表2：金融法草案第七章主要内容

条款号

条款主题

主要内容

第五十条

监管原则

对金融活动依法实施监督管理。对同类金融活动制定和执行一致的监管标准，规范金融活动，防范金融风险，保护金融消费者、投资者合法权益。

第五十一条

监管主体

国务院金融管理部门按照实质重于形式的原则，按职责依法对金融活动实施监督管理和行业统计监测。国务院金融管理部门可以授权派出机构、分支机构、直属行政机构履行监管职责。地方承担金融管理职责的机构，依法对地方金融组织及相关活动实施监督管理，维护辖区金融稳定。

第五十二条

规章制定

国务院金融管理部门根据法律、行政法规和国务院的决定、命令制定金融监管规章。因金融监管的需要，确需立即实施行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，国务院金融管理部门可以提请国务院采用发布决定的方式设定临时性行政许可。

第五十三条

权益保护

国务院金融管理部门完善金融消费者、投资者权益保护体制机制，加强金融消费者、投资者教育，加大保护力度。

第五十四条

监管对象

国务院金融管理部门在职责范围内可以对下列单位和个人实施监督管理，并根据监督管理需要，按照法定权限和程序开展检查、调查和处理：

（一）金融机构；

（二）金融机构的董事、高级管理人员以及其他工作人员；

（三）金融机构的实际控制人、股东及其实际控制人；

（四）金融机构实际控制的企业；

（五）上市公司及其股东、实际控制人、董事、高级管理人员，上市公司实际控制的企业；

（六）法律、行政法规规定的其他单位和个人。

第五十五条

监管措施（一）

国务院金融管理部门依法履行职责，有权按照法定程序采取措施，进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；询问与被检查、调查事项有关的单位和个人，或者要求其按照指定的方式报送有关文件、资料；查阅、复制与被检查、调查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存、扣押等。

第五十六条

监管措施（二）

国务院金融管理部门对违反法律、行政法规和国务院金融管理部门规定的单位和个人，可以区别情形，按照法定程序采取措施，包括，责令改正；限制或者暂停部分或者全部业务，停止批准开办新业务，停止批准增设分支机构，一定期限内暂不受理行政许可申请。

第五十七条

强制执行

国务院金融管理部门采取监管措施或者作出处罚决定后，金融机构股东、实际控制人未在规定期限内完成股权转让、退回红利，董事、高级管理人员、其他直接责任人员未在规定期限内退回报酬、福利的，国务院金融管理部门可以申请人民法院强制执行。

第五十八条

履职保障

国务院金融管理部门及其工作人员依法履行职责，受法律保护，被监管的单位和个人应当配合。

第五十九条

协同监管

加强监管协同和信息共享，防范监管套利，消除监管空白。

第六十条

央地协调

国家建立健全中央和地方金融工作协调机制，统筹信息通报、风险监测、执法协作等工作。国务院金融管理部门统一制定地方金融组织的监管规则，指导、监督地方执行。

第六十一条

监管能力建设

国家强化金融监管力量，加强预算保障，加强监管人才专业队伍建设，支持运用信息技术改进监管方式，提升监管效率和水平。

第六十二条

问责机制

国家加强金融腐败预防惩治，建立健全金融监管监督问责制度机制，对不履行或者不正确履行监管职责的，依法追责问责，强化权力运行制约和监督。

第六十三条

行业自律

金融行业自律组织依法对本行业、本领域开展自律管理，依法制定自律管理规则并报国务院金融管理部门批准或者备案。

资料来源：《中华人民共和国金融法（草案）》

金融法明确监管原则，维护金融运行韧性

金融既是经济的血液，也是经济交易活动得以完成的综合通道，因此，维护金融运行韧性，是金融监管的重要职责，而金融法的制定正是实现这一目标的重要制度保障。针对新形势下的金融监管挑战与趋势，官方也密集表态，阐释未来监管重点：

中国人民银行行长潘功胜表示，将加强和完善金融监管，不断增强监管质效。大力整治金融机构无序非理性竞争。强化董事、高管任职资格准入管理。加强穿透式监管，推进智慧监管平台建设，提升监管执法效能。强化金融消费者和投资者权益保护。推进第五轮反洗钱国际评估实施阶段各项任务，加大恐怖融资犯罪打击力度。加强国务院各部门间和央地间金融监管协同，严厉打击非法金融活动和金融领域非法中介乱象，构建全方位涉诈涉赌“资金链”治理防护网。

国家金融监督管理总局副局长肖远企也表示，当前，新的变化对维护金融运行韧性带来了多重挑战。例如，货币形态与传导原理有了新的变化，数字货币、加密货币在全球的规模与增速均在上升，一定程度上发挥了传统货币的价值尺度和交易中介作用，非银金融媒介以及支付去银行化，使得通过商业银行存贷创造货币的传统机理已有所改变。又如，本轮以人工智能为代表的科技产业革命可能重构金融供给方式，给金融行业带来的影响很可能是全方位的，但同时也产生了新型金融风险。再如，金融机构将许多业务和管理事务外包给第三方，普遍集中在少数大型公司，由此也可能带来单点集中度风险引发系统性风险。此外，网络攻击、气候变化等非传统风险，也还未建立有效的隔离屏障。尽管国际金融运行整体上是强劲的、健康的，但这些新的变化也带来了潜在的不稳定性，凡事预则立，防止金融运行韧性遭受损害是监管的重点，这些新的变化使之变得更加迫切。全球金融监管变化发展就是一个不断应对新的挑战而逐渐改进完善的历史，不断总结经验教训，完善监管框架、工具与方法，这是国际金融监管领域的使命，也是必须承担的责任。

编辑 | 丁开艳

审核丨秦婷

责编 | 兰银帆

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