江苏省用地用林合并审批改革进行时——审批权配置的深层审视

江苏省用地用林合并审批改革进行时

——审批权配置的深层审视

2025年1月1日起，江苏省在全国率先全面实行用地用林合并审批，推行“七个一”工作机制，申报材料精简35%，审查时间缩短37%[1]，成绩有目共睹。但成绩不等于终点，在改革从“物理融合”向“化学融合”迈进的进程中，一个深层问题逐渐浮现——审批权配置。本文将从现行规定入手，梳理合并审批的现行做法，分析其中存在的问题，并提出优化建议。

一、用地用林审批权现行规定

（一）用地审批权

根据《中华人民共和国土地管理法》，土地利用总体规划分为“国批”和“省批”两个层级。2020年3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）[2]，将国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权各省人民政府批准，未设定终止时间，属长期授权。

2020年5月，江苏省政府印发《关于委托用地审批权的决定》（苏政发〔2020〕40号）[3]，将省人民政府批准的土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，将永久基本农田及生态保护红线以外的农用地转为建设用地的审批事项，委托给设区市人民政府批准，该委托自印发之日起施行，未设定终止期限，属长期授权。

（二）用林许可权

根据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》，占用林地的审核权限与面积和敏感程度挂钩。2022年12月，国家林业和草原局发布2022年第17号公告[4]，将审核权限为国家林草局的占用林地审核事项，委托至各省、自治区、直辖市林业和草原主管部门实施，委托期限自2023年1月1日起，至《森林法实施条例》修订后施行之日止，其中涉及占用重点林区、生态保护红线、国家公园等各类自然保护地范围内林地及国家级生态公益林林地的建设项目，须严格审查。

2024年，江苏省林业局发布2024年第6号公告[5]，明确省林业局保留跨设区市建设项目使用林地及涉及省级以上生态公益林建设项目使用林地的审核，其余委托至各设区市林业主管部门实施，委托期限自2025年1月1日起，至《森林法实施条例》修订后正式施行为止，不超过5年。

（三）省级以上生态公益林调整程序

根据《江苏省林业局关于明确省级以上生态公益林调整程序的通知》（苏林资〔2018〕26号）[6]，涉及省级以上生态公益林的建设项目，原则上需按季度集中上报省政府审批。但该文同时规定，凡由国家及省发改部门立项的重点基础设施、公共事业和民生项目使用省级以上生态公益林的，应按照“占一补一”的要求，随使用林地送审材料一并报送各市政府上报省政府的调整请示文件。

（四）两套体系的特点总结（除涉及永久基本农田、生态保护红线）

审批类型

审批主体

权利来源

审批范围

用地审批

省政府

授权

国批规划范围内农用地转用

设区市政府

委托

省批规划范围内农用地转用

用林许可

省林业局

自有权利/委托

跨设区市建设项目；涉及省级以上生态公益林建设项目；占用防护林林地或特种用途林林地10公顷以上、用材林经济林薪炭林林地及其采伐迹地35公顷以上、其他林地70公顷以上

设区市林业局

委托

一般建设项目（跨市项目、省级以上生态公益林除外）；占用防护林林地或特种用途林林地10公顷以下、用材林经济林薪炭林林地及其采伐迹地35公顷以下、其他林地70公顷以下

生态公益林调整

省政府

自有权利

省级以上生态公益林调整（原则上季度集中上报；重大项目可随用林送审材料一并报送）

用地审批权按规划层级分置，用林许可权按敏感程度和面积分置——两套逻辑并行。

二、合并审批后的现行做法

2024年底，江苏省自然资源厅、江苏省林业局联合印发《江苏省全面实行用地用林合并审批工作方案（试行）》（苏自然资发〔2024〕358号）[7]，自2025年1月1日起全面推行合并审批。

（一）纳入范围和排除范围

纳入范围：省及省以下批准农用地转用、城乡建设用地增减挂钩和审核林地许可事项。排除范围：涉密项目、已批准农用地转用或城乡建设用地增减挂钩但未办理用林许可项目、单独用林项目及国家林草局委托我省审核的林地许可事项，按原程序办理。

（二）具体情形

该方案按照用地审批与用林审核的不同层级组合，设置了四种并联审批情形：

• 情形1：省政府批准农用地转用、省林业局审核林地许可的事项。设区市自然资源、林业主管部门对报批材料提出审查意见，设区市政府同步上报请示；省厅统一收件，将林地审核材料推送省林业局审查；通过用地审查并取得林地许可后，上报省政府批准建设用地。

• 情形2：省政府批准农用地转用、设区市林业主管部门受省林业局委托审核林地许可的事项。设区市自然资源主管部门出具审查报告，同步将林地审批材料推送设区市林业主管部门审核；林业部门审核通过后出具林地许可；用地审批材料、林地许可文件上报省厅；通过用地审查后上报省政府批准。

• 情形3：设区市政府受省政府委托批准农用地转用、省林业局审核林地许可的事项。设区市自然资源主管部门对用地审批材料进行审查，同步将林地审批材料推送省林业局审核；通过用地审查并取得林地许可后，由设区市政府受省政府委托批准建设用地。

• 情形4：设区市政府受省政府委托批准农用地转用、设区市林业主管部门受省林业局委托审核林地许可的事项。设区市自然资源主管部门审查用地材料，同步推送设区市林业主管部门审核；通过审查并取得林地许可后，由设区市政府批准建设用地。

三、合并审批存在的问题

（一）范围不全面，体系不完整

1. 省级以上生态公益林调整未纳入合并审批体系

如前文所述，生态公益林调整与用林许可同步报送在制度上并无障碍，仅因项目级别不同而区分处理：一般项目按季度集中上报，重大项目可随用林送审材料一并报送。然而，苏自然资发〔2024〕358号所设计的合并审批体系，并未将这一同步通道完全纳入整合。实践中，一般项目在合并审批通道之外还需另行办理生态公益林调整手续。

2. 国家林业局委托审核事项未完全纳入合并审批体系

苏自然资发〔2024〕358号明确将“国家林草局委托我省审核的林地许可事项”排除在合并审批范围之外，按原程序办理。这意味着涉及国家林草局委托权限的项目，仍在合并审批通道之外单独运行。

3. 单独选址项目未完全融入合并审批体系

单独选址项目一般规模较大、涉及敏感区域较多，省政府保留了用地审批权，且往往需要占用省级以上生态公益林或触发国家林草局委托审核权限。如前所述，国家林草局委托审核事项被明确排除在合并审批范围之外，省级以上生态公益林调整也未完全纳入整合。这意味着，单独选址项目在合并审批通道之外，仍需另行办理相关手续，未能充分享受合并审批的改革红利。

（二）审批权存在交错

一是：省政府批准农用地转用、设区市林业主管部门受省林业局委托审核林地许可（情形2）

在此情形下，用地审批权在省政府，用林许可权在设区市林业局。但省政府在批准用地前，仍然会组织省自然资源厅、生态环境厅、省林业局等厅局进行联审，省林业局仍需对使用林地情况进行审查。这意味着，市林业局的许可权实际上被虚置——省级联审环节已经完成了实质性的林地审查，市级的许可更多是程序性操作，而非独立决策。这种“省审市批”的格局，不仅增加了审批环节，也难以真正发挥市级林业主管部门的审核把关作用。

二是：设区市政府受省政府委托批准农用地转用、省林业局审核林地许可（情形3）

在此情形下，用地审批权在设区市（受省政府委托），用林许可权在省林业局。市级政府虽然可以批准用地，但用林许可权不在同一层级，市级许可权被割裂，一定程度上弱化了市级审批的完整性。

交错类型

用地审批权

用林许可权

问题

情形2

省政府

市林业局（省委托）

市级许可权虚置

情形3

市（省委托）

省林业局

市级许可权割裂，一定程度上弱化

深层观察：用地审批按规划层级配置，用林许可按敏感程度配置，两套逻辑并行必然导致层级错位，成为“化学融合”的最大隐形门槛。

四、审批权配置建议

核心原则：用地审批权与用林许可权应保持一致。当前做法按用地审批层级、用林敏感程度分置两套系统，建议按用地审批层级进行重构。

（一）合并情形1和情形2

现状：情形1为省政府批准农用地转用、省林业局审核林地许可；情形2为省政府批准农用地转用、设区市林业局受委托审核林地许可。

调整为：省政府批准省级以上生态公益林调整、农用地转用，省林业局审核林地许可（含受国家林业局委托）的事项。即将设区市林业局受委托的林地许可权收回至省林业局。

调整原因：第一，将国家林业局委托审核事项融入合并审批体系，实现审批层级的统一对接，流程衔接顺畅，不存在制度性障碍。第二，省政府在批准用地前，需组织省自然资源厅、省林业局等相关部门开展联合审查，并开展司法审查。由省林业局在此阶段直接负责用林许可审核，与用地审批在同一层级、同一环节同步完成，可避免“省审市批”带来的权责错位和环节冗余，权责配置更加合理，审查效率更高。

（二）合并情形3和情形4

现状：情形3为设区市政府受委托批准农用地转用、省林业局审核林地许可；情形4为设区市政府受委托批准农用地转用、设区市林业局受委托审核林地许可。

调整为：设区市政府受省政府委托批准省级以上生态公益林调整、农用地转用，设区市林业主管部门审核林地许可（含受省林业局委托）的事项。即将省级以上生态公益林调整的审批权与林地许可权同步下放至设区市政府。

调整原因：省政府将批次用地委托设区市政府审批，同时保留了单独选址用地的审批权。批次用地相比单独选址项目一般用地面积较小，涉及省级以上生态公益林的数量较少。将批次用地的省级以上生态公益林调整及林地许可权下放给设区市，不会对全省森林资源产生较大影响。

（三）增设单独选址审批情形

建议增设：单独选址项目统一按“省政府批准省级以上生态公益林调整、农用地转用，省林业局审核林地许可（含国家林草局委托）”的事项办理，将单独选址项目涉及的林地许可权统一集中至省级层面。

增设原因：单独选址项目一般规模较大、涉及敏感区域较多，将审批权限统一集中至省级层面，可减少跨层级协调成本，保障审批标准的一致性，同时将国家林草局委托审核事项和省级以上生态公益林调整纳入合并审批体系，实现单独选址项目审批的完整闭环。

（四）调整后的审批权配置

项目类型

审批主体

审批范围

单独选址项目

省政府、省林业局

省级以上生态公益林调整、林地许可（含国家林草局委托）、农用地转用

将单独选址项目涉及的林地许可权统一集中至省级层面

批次用地项目（国批规划）

省政府、省林业局

省级以上生态公益林调整、林地许可（含国家林草局委托）、农用地转用

将设区市林业局受委托的林地许可权收回至省林业局

批次用地项目（省批规划）

设区市政府、设区市林业局

省级以上生态公益林调整、林地许可（含省林业局委托）、农用地转用

将批次用地的省级以上生态公益林调整审批权与林地许可权同步下放至设区市政府

结语

用地用林合并审批改革已取得阶段性成效。但在改革推进过程中，审批权配置问题逐渐显现：省级以上生态公益林调整、国家林草局委托审核事项尚未完全纳入合并审批体系；单独选址项目未完全融入合并审批通道；用地审批与用林许可因配置逻辑不同，产生了层级错位。解决这些问题，需要在现有改革成果基础上，进一步优化审批权配置，按照用地审批层级重构用林许可权限，实现两套体系的真正融合。这是合并审批改革从“物理融合”走向“化学融合”的关键一步。

参考文献及注释

1. 江苏省自然资源厅2025年度用地用林合并审批工作总结；全省申报材料精简35%，综合审查时间缩短37%。

2. 国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）。

3. 江苏省政府《关于委托用地审批权的决定》（苏政发〔2020〕40号）。

4. 国家林业和草原局公告2022年第17号（委托矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设占用林地审核）。

5. 江苏省林业局公告2024年第6号（委托实施矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设占用林地审核行政许可事项）。

6. 江苏省林业局《关于明确省级以上生态公益林调整程序的通知》（苏林资〔2018〕26号）。

7. 江苏省自然资源厅、江苏省林业局《江苏省全面实行用地用林合并审批工作方案（试行）》（苏自然资发〔2024〕358号）。