江苏省用地用林合并审批推行中：部门壁垒真的打破了吗？

——基于自然资发〔2026〕38号文的实践检视

摘要：2025年1月1日起，江苏省在全国率先全面实行用地用林合并审批，推行“七个一”工作机制。改革成效斐然：申报材料精简35%，审查时间缩短37%。然而，审批效率的提升不等于部门壁垒的真正瓦解。本文以自然资发〔2026〕38号文及配套《政策问答》为对照坐标，从勘测定界、公告程序、同一平台联审、一次论证、临时用地、审批权限错位及公益林调整等维度，系统检视江苏实践中存在的“合而未融”困局，揭示部门壁垒的深层根源在于技术标准、法定程序与权限配置的结构性矛盾。

引言：样板间的光与影

2025年1月1日，江苏全面实行用地用林合并审批，推行“七个一”工作机制[1]。改革获得国家高度认可——2025年初，自然资源部办公厅、国家林草局办公室发文推广江苏、临沂联动审批经验[2]；2026年4月，国办发〔2026〕13号文进一步要求深入推进“固定资产投资项目审批一件事”[3]。成效数据可观：全省申报材料精简35%，综合审查时间缩短37%[4]；首批4个联动审批项目仅用3个工作日[5]；国能涟水热电联产项目从组卷完成到获批不到40天，较传统模式压缩70%时间[6]；泰兴市审批周期由3个月以上压缩至1个月以内[7]。这些数字充分体现了“江苏速度”。

然而，审批效率的提升不等于部门壁垒的真正打破。从勘测定界到使用林地公告，从临时用地审批到生态公益林调整，从审批权限配置到补充林地占补平衡——在技术标准与制度衔接的多个层面，两套体系仍在“并行运行”。2026年3月，自然资源部、国家林草局印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）及配套《政策问答》[8]，其中关于“同一平台联审”“地类唯一性认定”“一次规划选址综合论证”等要求，恰恰反衬出当前改革仍处于“物理整合”向“化学融合”过渡的深水区。

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一、勘测定界：从“交叉核验”到“地类唯一性认定”

勘测定界是审批的“第一道工序”，也是部门壁垒最直观的体现。38号文第四条要求“同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）”[9]，《政策问答》问题10进一步细化了地类认定的操作要求：“对具体项目存在地类认定分歧的，采取一事一议方式，由县级自然资源主管部门与林草主管部门共同认定报批地类，确保报批地类的唯一性。”[10] 这一规定恰恰说明：地类认定分歧是普遍存在的常态，“一事一议”是无奈之举。

坐标系统不统一。 自然资源部门的勘测定界采用国土调查坐标系，林业部门的林地查验沿用林业调查的坐标系和数据标准。常州市钟楼区在腾卜北路道路工程中，专门组织“交叉核验”——由林业矿产科、调查确权科对林地的地类属性、边界面积分别核查[11]。这种“交叉核验”本身就是两套数据无法直接对接的证明。《问答》要求“共同认定”才能“确保唯一性”，恰恰说明在“共同认定”之前，地类是不唯一的。

地类认定标准不一致。 自然资源部门依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，林业部门依据《森林法》及林地保护利用规划。《问答》问题10明确：“在耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作完成前，对项目涉及使用土地的，应当以最新年度的国土变更调查和林草湿荒普查成果为基础，综合考虑国土空间规划中确定的规划分区和用地，以及地类来源的合法性与合理性，确定报批地类。”[12] 这一表述的潜台词是：在专项规划完成前，地类认定缺乏统一依据，只能“综合考虑”。

“一事一议”的制度成本。 《问答》要求“采取一事一议方式，由县级自然资源主管部门与林草主管部门共同认定”[13]——这意味着每一个项目都可能成为地类认定的“个案”。对于县级部门而言，这意味着大量的协调成本；对于项目单位而言，这意味着审批时间的不确定性。《问答》还特别强调“避免‘一刀切’、一味向前追溯的做法”[14]——这说明在实践中，“一刀切”和“一味向前追溯”是常见问题，否则无需专门提醒。勘测定界技术标准的统一，涉及国家层面的技术规程修订、行业标准的协调，远非一纸文件所能解决。

二、使用林地公告：“并联开展”与法定程序的冲突

“一并公告”是合并审批的重要设计，但《土地管理法》与《森林法》对公告程序的不同规定，使这一设计面临法律层面的不确定性。38号文第六条提出“支持县级以上地方人民政府按照‘一张图’确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作”[15]。《问答》问题17进一步明确：“《土地管理法》及其实施条例并未对何时启动土地征收前期工作作出明确规定……在维护被征地农民合法权益、不违反法定要求（比如法定的公告时间要保证等）的前提下，支持县级以上地方人民政府并联开展征地前期工作。”[16]

“并联开展”不等于“合并公告”。 《问答》明确“法定的公告时间要保证”，但《土地管理法》与《森林法》对公告时限的规定不同。“并联开展”可以理解为两类公告在时间上同步进行，但“同步”不等于“合并为一份公告”。合并审批方案设计的“一并公告”[17]是更高阶的整合目标，而《问答》的“并联开展”是一个折中方案——承认两类公告无法完全合并，只能争取时间上的同步。

“起点齐”改为“终点齐”的操作空间。 《问答》问题17提出：“县级可先提出农用地转用等审查申请，同步开展土地征收前期工作、市县组卷与省市审查，待相关前期工作完成后正式提出土地征收申请，即报审材料由‘起点齐’改为‘终点齐’。”[18] 这一设计旨在压缩审批时间，但“终点齐”意味着征地公告与用林公示在时序上可能进一步错位——用地审批可以先行，征地公告可以后补。这种“时间差”是否符合《森林法》对使用林地公示的法定要求？《问答》未作明确。

公告整合的法律障碍。 使用林地公示是《森林法》的法定程序，公示期间村民异议有专门处理方式。当公示与征收公告“并联开展”而非“合并公告”时，异议处理的程序衔接问题仍未解决。2025年修正的《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》并未就公告衔接作出修订[19]，地方立法同样滞后于改革实践。

三、同一平台联审：从“数据推送”到“系统融合”的距离

38号文第四条要求“推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审”[20]。《问答》问题4详细列出了与部实现“一张图”系统联网的三个标准：网络连通、数据库连通、审批系统连通，并明确要求“国家省市县在组卷、审查、审批工作中同用‘一张图’”[21]。

两套系统并行的现实。 目前，江苏合并审批依赖“用途管制一体化审批系统”与“林地审批系统”两套系统并行运作，通过“数据交互接口”实现材料共享和意见互传[22]。这本质上仍是“系统间通信”，而非“系统融合”。38号文要求的“同一平台联审”，比“数据推送”的要求更高——不是“系统间能够通信”，而是“在同一平台上操作”。《问答》要求的“国家省市县同用‘一张图’”，意味着从底层重构两套系统的数据标准、业务流程、权限配置。

平台融合与权限配置的绑定。 《问答》问题4明确，“一张图”系统联网是实现“符合国土空间规划许可意见”的前提条件之一[23]。这意味着，未能实现系统联网的省份，将无法享受38号文规定的某些政策红利。对照江苏实践：江苏的用途管制系统与林地系统尚未实现真正的“系统融合”，距离与部“一张图”系统的高质量联网还有差距。如果江苏不能在系统整合上取得突破，未来在享受政策红利时可能面临障碍。

“同一平台”的体制前提。 “同一平台联审”的前提是审批权限在同一层级。如前所述，江苏的用地审批按“规划层级”分置（国批规划在省、省批规划在市），用林审核按“敏感程度”分置（一般项目在市、公益林在省）[24]。当用地审批与用林审核不在同一层级时，“同一平台联审”从何谈起？《问答》对这一问题未作回应。

四、一次规划选址综合论证：从“分开论证”到“一次评审”

38号文第四条要求“开展一次规划选址综合论证”[25]。《问答》问题9对此作出细化：将规划选址论证、占用耕地和永久基本农田踏勘论证、节地评价、地质灾害危险性评估，及使用林地可行性报告、使用草地可行性研究报告、占用湿地生态功能影响评价报告、自然保护地准入论证等合并，“原则上只开展一次专家评审，出具一份评审意见”[26]。这一设计直击当前“多头论证、重复评审”的痛点，但落地面临多重障碍。

论证标准的统一问题。 上述各类论证各有其技术规范和专业要求。规划选址论证关注是否符合国土空间规划，用地预审论证关注耕地保护，使用林地可行性报告关注林地保护等级和生态区位——论证的逻辑起点不同、评价标准不同。将它们合并为“一次论证”，需要统一的技术规范作为支撑。目前，全省层面的统一规范尚未出台。

论证与审批的衔接问题。 《问答》要求“只开展一次专家评审，出具一份评审意见”[27]——但这份“综合评审意见”如何被后续的用地审批和用林审核分别采信？如果论证阶段已经完成了用林可行性的评估，后续的用林审核是否可以简化？《问答》未作规定，论证与审批之间的衔接机制仍是空白。

牵头主体的不明确。 “一次综合论证”由谁牵头组织？自然资源部门还是林业部门？论证结论出现分歧时如何裁决？《问答》未给出明确答案。在缺乏统一规范的情况下，各地可能自行其是，导致“综合论证”流于形式。

五、临时用地：“可合并编制”与“应合并编制”的差距

38号文第八条规定：“临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。”[28]《问答》问题25进一步明确：“生产建设单位按照方案确定的复垦修复目标和任务足额预存土地复垦费用，并做好土地复垦及植被恢复工作。考虑到草原植被恢复费属非税收入，已明确由税务部门征收，对已缴纳草原植被恢复费的，可在预存土地复垦费用时相应核减。”[29]

“可合并”与“应合并”的差距。 38号文使用的是“可合并编制”，而非“应当合并编制”。这意味着各地可以选择合并编制，也可以选择分开编制。在缺乏强制性要求的情况下，各地可能因循旧制，仍采用“各编各的方案”的做法。从“可合并”到“应合并”，再到“已合并”，还有很长的路要走。

临时用地的串联困局。 根据省林业局51号文，线性工程原则上应先办理永久占用林地手续，再办理临时使用林地手续[30]。这意味着临时用地审批在时序上往往“后置”于永久用地审批——与合并审批“一并受理、同步审查”的设计逻辑直接矛盾。《问答》问题23对临时用地的接续使用作出了规定[31]，但未解决临时用地审批与永久用地审批的时序矛盾。

恢复验收的标准统一问题。 临时用地期满后，土地复垦与植被恢复的验收标准不同。自然资源部门按土地复垦标准验收，林业部门按植被恢复标准验收。即使实现了“合并编制方案”，恢复验收环节的“两套标准”问题仍未解决。《问答》问题25仅明确了费用预存和核减的操作，对验收环节的标准统一未作规定。

六、审批权限的结构性错位：两套逻辑叠加的困局

这是合并审批面临的“结构性困局”，也是38号文“同一平台联审”要求难以落地的深层原因。

（一）用地审批权限：按规划层级分置。 根据《土地管理法》的规定，土地利用总体规划分为“国务院批准”和“省级政府批准”两个层级。2020年3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），将国务院批准的土地利用总体规划确定的城市在建设用地规模范围内，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权各省人民政府批准[32]。同年5月，省政府印发《关于委托用地审批权的决定》（苏政发〔2020〕40号），将省人民政府批准的土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，将永久基本农田及生态保护红线以外的农用地转为建设用地的审批事项，委托给设区市人民政府批准[33]。

（二）林地审核权限：按敏感程度分置。 2024年，省林业局发布《关于委托实施矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设占用林地审核行政许可事项的公告》（2024年第6号），将大部分林地审核权限委托至设区市林业主管部门，但省级保留跨设区市建设项目，以及涉及省级以上生态公益林的建设项目[34]。

（三）错位的两种情形。 当两套权限配置逻辑在同一项目上叠加时，产生了两种错位：

项目类型

用地审批权

用林审核权

错位后果

省批规划+涉及公益林

市里（苏政发40号委托）

省里（省级保留）

用地在市、用林在省，层级错位，审批节奏割裂

国批规划+不涉及公益林

省里（国发4号授权）

市里（一般项目委托）

用地在省、用林在市，同一平台联审困难

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（四）“体外循环”的体制根源。 最典型的矛盾体现在公益林调整程序上。根据《江苏省林业局关于明确省级以上生态公益林调整程序的通知》（苏林资〔2018〕26号），涉及省级以上生态公益林的建设项目，必须先经市、县政府逐级上报省政府同意调整批复后，方可使用。各市政府需于每季度末将调整方案报省政府审批[35]。当“省批规划”范围内的项目涉及省级公益林时，就出现了：用地审批随时受理、即时办理（市里），公益林调整按季度集中上报（省里）。这种“即时审批”与“季度审批”的时间错配，使得涉及公益林的项目在合并审批框架下几乎不可能实现真正的提速。更重要的是，公益林调整的申请、征求意见、逐级上报、省政府批复，全程不在合并审批的用途管制系统内运行——这是真正的“体外循环”。《问答》问题4要求“国家省市县在组卷、审查、审批工作中同用‘一张图’”[36]，但公益林调整根本不在“一张图”的审批系统内，如何“同用”？

七、合而未融的深水区：主要差距一览

对照维度

38号文及《问答》要求

江苏实践现状

差距本质

勘测定界

地类唯一性认定，避免“一刀切”

“交叉核验”普遍，“一事一议”是常态

技术标准未统一

公告程序

并联开展征地前期工作

“一并公告”面临法律冲突，地方立法滞后

上位法差异未协调

同一平台

国家省市县同用“一张图”

两套系统并行，数据推送而非融合

系统融合未完成

一次论证

一次专家评审，一份意见

多分开论证，统一规范缺失

技术规范缺失

临时用地

可合并编制复垦和植被恢复方案

“可合并”而非“应合并”，缺乏刚性

制度刚性不足

审批权限

同一平台联审（隐含权限同层级）

用地按规划层级、用林按敏感程度分置，层级错位

权限配置逻辑冲突

公益林调整

未明确（体外循环）

按季度集中上报省政府，不在合并系统内

体系不兼容

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上述差距表明：38号文描绘的是“目标状态”，而江苏改革目前处于“过渡状态”。从“数据推送”到“系统融合”，从“交叉核验”到“地类唯一性认定”，从“分开论证”到“一次综合论证”，从“可合并”到“应合并”——每一步都需要技术标准的统一、法律依据的协调、权限配置的统筹。而权限配置的统筹，需要从两套逻辑的协调入手——要么统一按“规划层级”配置，要么统一按“敏感程度”配置，而不是两套逻辑并行。

最根本的问题在于： 38号文及《问答》提出的是“目标状态”和“操作指引”，而江苏改革目前处于“过渡状态”。部门壁垒的“最后一公里”，不在窗口，不在系统，而在技术标准、法定程序和权限配置的结构性矛盾之中。《问答》问题4要求“国家省市县同用‘一张图’”，但实现这一目标的前提是解决权限配置的层级错位问题。江苏作为全国改革的“样板间”，能否在这些深水区问题上率先突破，将是检验改革成色的真正标尺。

参考文献及注释

[1] 江苏省自然资源厅、江苏省林业局《关于印发〈江苏省全面实行用地用林合并审批工作方案（试行）〉的通知》（苏自然资发〔2024〕358号）

[2] 自然资源部办公厅、国家林草局办公室《关于推广江苏省、山东省临沂市用地用林联动审批典型经验做法的通知》（自然资办函〔2025〕47号）

[3] 国务院办公厅《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号）

[4] 江苏省自然资源厅2025年度用地用林合并审批工作总结

[5] 江苏省自然资源厅《全省首批用地用林联动审批项目获批》（2025年1月）

[6] 涟水县自然资源和规划局《国能涟水热电联产项目用地用林审批案例》（2025年）

[7] 泰兴市自然资源和规划局《泰兴市用地用林合并审批改革成效报告》（2025年）

[8] 自然资源部、国家林业和草原局《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）；自然资源部办公厅、国家林草局办公室《关于印发〈自然资源要素保障政策问答〉的通知》（2026年4月）

[9] 自然资发〔2026〕38号第四条

[10] 《自然资源要素保障政策问答》问题10

[11] 常州市钟楼区《腾卜北路道路工程用地用林合并审批实践案例》（2025年）

[12] 《自然资源要素保障政策问答》问题10

[13] 同上

[14] 同上

[15] 自然资发〔2026〕38号第六条

[16] 《自然资源要素保障政策问答》问题17

[17] 苏自然资发〔2024〕358号

[18] 《自然资源要素保障政策问答》问题17

[19] 《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（2025年修正版）

[20] 自然资发〔2026〕38号第四条

[21] 《自然资源要素保障政策问答》问题4

[22] 苏自然资发〔2024〕358号

[23] 《自然资源要素保障政策问答》问题4

[24] 江苏省林业局《关于委托实施矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设占用林地审核行政许可事项的公告》（2024年第6号）；苏政发〔2020〕40号

[25] 自然资发〔2026〕38号第四条

[26] 《自然资源要素保障政策问答》问题9

[27] 同上

[28] 自然资发〔2026〕38号第八条

[29] 《自然资源要素保障政策问答》问题25

[30] 江苏省林业局《关于进一步做好林地要素保障工作的通知》（苏林资〔2024〕51号）

[31] 《自然资源要素保障政策问答》问题23

[32] 国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）

[33] 江苏省人民政府《关于委托用地审批权的决定》（苏政发〔2020〕40号）

[34] 江苏省林业局《关于委托实施矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设占用林地审核行政许可事项的公告》（2024年第6号）

[35] 江苏省林业局《关于明确省级以上生态公益林调整程序的通知》（苏林资〔2018〕26号）

[36] 《自然资源要素保障政策问答》问题4

（本文基于公开政策文件及江苏地方实践案例整理，引用数据截至2026年4月）