从15%到51%，为何江苏经验成全国范本？

作者 | 深水财经社 乌海

近日，国家金融监督管理总局发布《农村中小银行机构行政许可事项实施办法（征求意见稿）》，将村镇银行主发起行最低持股比例由15%大幅上调至51%，成为本轮农村金融监管改革最受关注的核心条款。

深水财经社注意到，这个股权比例下限并不是第一次出现。

实际上我们了解到，自国内村镇银行开闸之后，江苏的村行主发起行的持股比例就一直是51%，我们推测这很可能是当时的江苏银监局的监管要求。

而最新的征求意见稿中，则无形中将江苏这个区域标准推广为全国性标准，可谓是不谋而合。

作为全国村镇银行数量最多、整合最平稳、风险防控最有效的省份，在其他部分省份相比，江苏始终保持零重大风险、零重大案件、零挤兑事件，截至目前完成20余家村镇银行“村改支”与并购重组。

过去十余年，村镇银行作为服务县域、支农支小的重要力量，在全国快速铺开，数量一度突破1700家。

但快速扩张背后，治理缺陷、股权分散、责任虚化等问题集中爆发，部分机构沦为股东“提款机”，风险事件频发，不得不通过接管、重组、撤销等方式出清。

追根溯源，制度设计的短板集中体现在主发起行持股比例过低。

按照2019年版监管规定，主发起行仅需持股15%即可满足准入要求，这一比例既无法形成控制权，也难以压实风险责任。

小股东扎堆、关联交易泛滥、内部人控制等问题随之而来，一旦出现风险，主发起行推诿、地方政府兜底、监管被动处置成为常态。

与全国普遍执行“最低标准”不同，江苏监管部门从省内村行设立之初就提高了主发起行的持股比例标准。

据深水财经社从公开信息证实，在村镇银行诞生之初，江苏便明确要求主发起行持股比例不得低于51%，必须实现绝对控股。

这一远超全国底线的要求，让主发起行在公司治理、人事任免、风险管理、财务决策上拥有绝对话语权，从制度上杜绝小股东干预经营、违规操作的空间。

江苏银保监局公开数据显示，全省村镇银行历史峰值达74家，为全国最多。

在长期运行中，江苏村镇银行整体不良率远低于全国平均水平，高风险机构长期动态清零，成为全国农村金融领域的“安全岛”。

事实证明，股权集中是治理稳定的前提，控制权与责任必须深度捆绑，这也是江苏能够穿越多轮经济周期、保持机构稳健的重要因素。

2025年以来，全国村镇银行进入减量提质、兼并重组的关键阶段，大量机构通过法人注销、改建分支机构等方式退出。

与其他省份由于风险倒逼被动处置不同，江苏的村行整合更多的是主主动提质减量优化布局，并不是因为风险导致的整合。

据深水财经社不完全统计，截至2026年4月，已有超20家村镇银行完成并购重组或村改支，数量居全国前列，且全程未出现任何风险事件。

截至目前江苏仍然还有约50家村镇银行。

从已经公开案例来看，江苏整合模式主要是通过主发起行吸收合并、注销法人资格、改建为支行，也有少部分是有本土法人银行收购村行股权改为支行。

这轮村行整合主要是以江南农商行、常熟银行、无锡银行、苏农银行、苏州农商行、太仓农商行等省内头部农商行为主力，另外江苏本土城商行和少部分全国性银行（如浦发银行）也参与了村行整合。

同时，江苏还探索出跨省发起行退出、属地优质机构承接的新模式。

广州农商行、重庆农商行等省外发起行逐步退出江苏市场，江南农商行、苏农银行等地方法人机构承接股权并实施整合，既优化了区域金融布局，又避免了服务空白与风险外溢。

对比之下，其他省份因股权分散、股东博弈激烈，一家村镇银行的整合往往耗时数年、矛盾重重。

而江苏凭借股权集中优势，实现了监管审批快、机构配合顺、市场反应稳的良性循环，真正落实了“减量不减服务、整合不增风险”的要求。

1、无锡银行—江苏铜山锡州村镇银行

时间：2026年3月获批；

发起背景：2009年由无锡银行发起，持股51%，注册资本1亿元；

整合方式：无锡银行吸收合并，法人注销，改建为无锡银行铜山支行；

2、江南农商行—江苏启东珠江村镇银行

时间：2026年4月开业；

原主发起行：广州农商行（持股51%）；

整合路径：广州农商行挂牌转让51%股权→江南农商行受让→吸收合并→改建为江南农商行启东支行，原3支行1分理处整体划转；

3、常熟银行—批量整合3家

时间：2025年6月落地；

标的：江苏江宁上银村镇银行、宿迁宿城兴福村镇银行、扬州宝应相关村镇银行；

模式：一次性吸收合并，同步设立支行，快速完成南京、宿迁、扬州布局扩张；

4、苏农银行—跨行收购

时间：2025年底-2026年初；

标的：江苏张家港渝农商村镇银行（原主发起行：重庆农商行）；

模式：非主发起行跨行收购100%股权→吸收合并→村改支；

5、太仓农商行—江苏射阳太商村镇银行

时间：2026年3月过会待批；

模式：太仓农商行审议通过吸收合并，拟改建为支行；

战略：从苏南太仓跨区域进入苏北射阳，以整合实现低成本扩张。

6、浦发银行—江阴浦发村镇银行

现状：已完成整合；

特点：浦发银行持股51%，本地国资参股；

路径：主发起行吸收合并，法人注销，转为浦发银行分支机构，平稳退出；

7、恒丰银行-扬中恒丰村镇银行

现状：已完成整合；

特点：恒丰银行持股51%，镇江当地企业参股；

路径：有恒丰银行吸收合并，所有业务和权利义务有恒丰银行承接。

8、江苏银行-宁波江北富民村镇银

现状：2025年已完成整合；

特点：成为全国首例城商行跨省收购村镇银行改设分行。

路径：原发起行为盛京银行，沈阳联合产权交易所挂牌转让100%股权，江苏银行摘牌，2025年5月24日江苏银行宁波分行正式获批开业。

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