陕西
文=城记智库雨林
在西安开发区改革推进过程中，阎良和航空基地、长安和航天基地先后“区政合一”，港务区和浐灞合并成为“浐灞国际港”。
这个过程中，曲江新区的去向一直是最大的悬念，有有两个主要原因：一是“曲江模式”让它成为西安“城市会客厅”，二是近些年经营出现巨大挑战乃至陷入困境。如今，这个“靴子终于落地”！
昨日，《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称纲要）印发，曲江新区的最终走向终于明确。
最新：曲江新区走向明确
在《纲要》的第五章第二节“深化开发区改革”中，对此进行了明确说明：
“曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。”
短短五十多字，隐藏着以“剥离”为底层逻辑。
对比其它“区政合一”的开发区改革，研究本次对曲江新区的定位措辞，显然不同常规化的开发区调整。这里，就以“阎良+航空”和“长安+航天”为例，它们改革主要有三个特点：
《纲要》关于曲江新区的定位◎制图/城记智库
一是体制：实行一套机构、两块牌子，一体化管理；二是功能，开发区“轻装上阵”搞经济；三是机构，通过“扁平化”减少重叠部门。
这次，《纲要》明确曲江要“逐步转型为市级文旅产业集团”，且以“责权利和资源资产相匹配”为核心准则。这个表述很直白，曲江要成为权责清晰、自主经营和自负盈亏的公司。
这大概标志着，未来西安将有两个曲江：
预计“合体”后的雁塔区◎制图/城记智库
一是城市区域的“曲江新区”：作为本体区域，其社会管理事务移交回雁塔区管理，完成“区政合一”。
二是以“曲江系”的集团公司：从原有兼具管理开发和社会治理的管委会体制，逐步转为纯市场化、企业化运作的产业发展主体，负责文旅产业投资、项目开发、IP运营、资产增值等事务。
最终改革方案细则尚未公布，但从目前现状来看八九不离十。
演变：更像公司的“曲江”
从现状来看，从“曲江模式”到后来的“曲江系”，它更像是一家“大型集团”。
早期作为西安高速城市化的代表，曲江早早出“文化+旅游+城市”发展模式。通过整合历史文化资源，以城市经营为手段，通过市场化运作和大项目带动战略，最终提升区域价值的模式。
2007年，曲江被列为首批国家级文化产业示范区，是中国城市化初期文化经济与城市发展的成功范式。
2022年时曲江新区尚准备“南拓”◎制图/城记智库
在这种模式下，曲江新区不仅成为西安最早的“公园之城”，改写了西安文旅格局并成为“城市会客厅”。
“天时地利人不和”，借助陕西大历史、大文化和大遗址等“超级支点”，“曲江系”逐步从西安地方平台演变为全国性文化资本集团，形成一个关联性、系统性和互补性的文化品牌。
省内，“曲江系”就有大明宫、法门寺、楼观台、临潼度假区和西渭东区等。全国，也先后向晋豫鄂冀等十个省份输出经验，并有运营。
曲江CCBD北区的万象城◎来源/曲江新区官网
很多人可能还不知道，“曲江系”通过控股或参股方式掌控多家上市公司，构建一个境内外双资本平台。
这份名单就包括：曲江文旅（A股，2012年借壳上市）、华仁药业（A股，2019年）、人人乐（A股，2019年控股）、西安旅游和西安饮食（均属曲江系），2024年进一步收购港股世纪金花（00162.HK）。
然而，一切都有周期和规律。“曲江系”的高杠杆、重地产和强政化模式，正面临严峻挑战。
解读：开发区改革模式
在开发区四十多年发展中，出现统筹规划不够科学合理、功能定位不够清晰、与属地行政区职责关系尚未理顺、管理机制不够完善等问题。
当前深化开发区管理制度改革中，主要有三种模式。
曲江新区官网首页◎来源/曲江新区管委会
一是“区政合一”：开发区和行政区。例如成都经开区与龙泉驿区“区政合一”，区长同时担任经开区管委会主任；苏州高新区与虎丘区行政区划调整后，实行“两块牌子一套班子”。
在西安，无论是阎良区和航空基地、长安区和航天基地，皆采取了“区政合一”的路径。
二是“派出管理”：开发区相对独立。比如西安高新区和经开区管委会是西安市人民政府的派出机构，行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。开发区管委会机构设置，与同级政府类似。
“高阶新区+灵活机制”，成就今日西安高新区和经开区。浐灞和港务区的“合体”，本质上也是这种模式。
从行政区角度，大雁塔要回归“雁塔”◎图片/城记影像
三是“企业主导”：由企业主导运作。比如上海漕河泾开发区，成立之初就实行“人大立法、政府管理、公司运作”的独特管理模式，是全国为数不多的不设管委会、企业化运作的开发区。
当然，学界和坊间也一直在呼吁对标上海浦东和天津滨海，将西咸和高新行政区划。目前来看，这种可能性微乎其微。
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