产业园区变味记：巨额投资为何沦为“房东生意”？

近日，央视《焦点访谈》曝光的一则新闻引发广泛关注：山东临沂莒南县投资7个多亿建成的“现代农业公共实训基地”，建成两年后，规划中的农业技术、农机培训、种植养殖三大实训基地一个也没建，取而代之的是会堂、宴宾楼、酒店、健身房、棋牌室等设施。记者走访发现，这里“唯一能跟农业相关的，只有一块小牌子”。

然而，这绝非孤例。近年来，类似“挂羊头卖狗肉”的园区项目在全国多地频频出现——一些政府花巨资建设的产业园区，要么建成后偏离主业成了“房东”，靠收租过日子；要么干脆长期闲置，沦为“僵尸园区”。这些问题背后，折射出部分地方政府在投资决策、项目监管上的深层痼疾。

莒南县样本：7亿“农业基地”为何不干农业？

莒南县的案例极具代表性。这个占地近140亩、总建筑面积超9万平方米的园区，是当地重点打造的项目，曾被媒体报道“预计年可服务17000人次”“全力打造集农业品种、技术、服务于一体的实训基地”。

然而，当央视记者实地探访时，看到的却是另一番景象：园区核心建筑上，“求是楼”“求真楼”“迎宾楼”“宴宾楼”等标识硕大而清晰；宴宾楼内设有可容纳20多人同时就餐的大包间；园区还配备了健身房、棋牌室等休闲娱乐设施。但找不到一处跟种植、养殖、农机培训相关的场所和设备。

更具讽刺意味的是，面对记者追问，莒南县农业农村局相关负责人坦言：“蔬菜、瓜果培训班……一年上千人培训，一个100人以上的教室就够了。”一边是每年上千人的实际需求，一边是耗资7亿多元、对标万人培训的宏大工程——建设规模远超实际需求。

这意味着，该项目从一开始就不是为了农业实训而建。正如报道所指出的，县里领导经过“一轮一轮的论证”，规划了酒店和会议中心等建设内容——所谓“农业实训基地”，不过是套取资金建设楼堂馆所的幌子。

更令人担忧的是资金风险。该项目超7亿元总投资中，有3.68亿元来源于政府专项债券。专项债需用项目自身收益偿还，但如今园区大量空间闲置，项目收益远不及预期，每年仍需支付超1000万元利息，形成沉重财务负担。

节目播出后，临沂市迅速成立由发改委、财政局、农业农村局等部门组成的联合调查组，表示将“全面调查核实，推动相关问题彻底整改，依规依纪依法严肃追责问责”。但问题在于，为何非要等到媒体曝光才有所行动？项目从立项、审批到建设、验收的全流程监管，哪里出了问题？

全国扫描：多少产业园沦为“空壳”？

莒南县的案例之所以引发广泛共鸣，在于它戳中了一个普遍痛点——政府投资的产业园区偏离主业、沦为“房东”的现象，在全国并不鲜见。

数据显示，截至2024年底，全国产业园区已超过8万家，但平均空置率超50%，部分三四线城市甚至高达70%，“僵尸园区”“空心园区”频现。仲量联行发布的《2025年中国产业园区市场白皮书》显示，2025年第二季度末，全国主要城市产业园区平均空置率已升至28.7%的高位，较2023年同期的24.1%显著上升。

这些空置的园区并非“闲着不用”。大量园区运营方转而采用“二房东”模式——靠收取租金维持运转，缺乏研发、融资、供应链等核心服务能力，租金收入连融资成本都难以覆盖。有研究指出，90%的园区运营方“只懂收租”，园区成了企业孤岛。一些园区甚至出现“零租金”招商现象，当超长免租期成为标配，园区陷入恶性竞争。

问题根源：从立项到监管的全链条失守

这些“变味”的园区项目，问题究竟出在哪里？

一是“重立项、轻实效”的决策惯性。一些地方政府为了争取上级资金、追求政绩，热衷于“大干快上”，却缺乏科学严谨的前期论证。项目可研报告往往沦为“纸上谈兵”，实际建设内容和功能定位与备案文件南辕北辙。莒南县项目从立项之初，真实目的就和名义目的截然不同——以“农业培训”为名套取专项债资金，实则为违规建设楼堂馆所。

二是“以租养债”的利益驱动。当园区建成后因定位偏差或市场变化而无法吸引目标产业入驻时，“出租”就成了最省力的出路。一些地方政府甚至将园区资产委托给第三方公司运营，第三方公司再以“二房东”身份转租，层层加码的租金最终由入驻企业承担。更致命的是，这种模式形成了恶性循环：园区没有产业集聚效应，就难以吸引优质企业；缺乏优质企业，就只能继续靠收租维持——产业发展的初衷早已被抛诸脑后。

三是全流程监管的严重缺位。从项目立项、资金拨付到建设验收、后期运营，每一个环节都应该有严格的监督和评估机制。但现实中，这些监管链条往往形同虚设。以莒南县项目为例，早在2023年，第三方绩效评价报告就已发现三个农业基地没有建、专项债使用与可研内容不符的问题，但当地财政局并没有进行监管和调整。这意味着，问题在项目建成前就已暴露，却因缺乏有效的追责和纠偏机制而被长期搁置。

四是专项债资金管理的漏洞。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的，有严格的投向要求，不得用于楼堂馆所、形象工程等项目。但在实际执行中，一些地方通过“包装”项目名称、虚报建设内容等手段规避监管。正如评论所指出的，这暴露出“个别地方重大投资决策‘重立项、轻实效’、科学论证不足、全程监管缺位的突出问题”。

治理之策：让园区回归产业本色

面对产业园区“变味”的乱象，近年来中央和地方已陆续出台多项治理措施。

在制度建设层面，国家相关部门2022年发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》明确提出，要有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮等非主业资产。三部门也联合发文，要求“严格治理整顿圈占土地、乱占滥用耕地等问题”，从源头上防止盲目投资和低水平重复建设。

在资金监管层面，各地审计部门已将专项债券管理使用情况作为审计重点，聚焦资金拨付和使用、项目实施和绩效情况进行全流程跟踪审计。2026年，国家相关部门进一步优化完善专项债券管理机制，允许地方依法分年安排财政补助资金，确保省级政府承担兜底责任，严防专项债券偿还风险。

一些地方也在积极探索园区转型升级的路径。洛阳提出构建“长期租赁+先租后让+弹性年期”的产业用地供应体系，适配新型产业用地需求；徐州在产业园审计中重点核查是否存在“盲目招商导致偏离产业定位”的问题，推动决策权、执行权、监督权在国企内部科学配置。

莒南县农业实训基地的教训提醒我们：动辄数亿元的政府投资，每一分钱都来自纳税人的口袋。当这些钱没有用在刀刃上，甚至沦为少数人违规牟利的工具，损害的不仅是公共财政的健康，更是政府公信力和群众的切身利益。期望联合调查组能够彻查到底、追责到位，更期望这起事件能推动更深层次的制度反思和改革——让产业园区真正回归产业发展的初心，而非沦为“房东生意”的遮羞布。