公共采购合作中的创新实践：以美国为例

本文探讨美国公共采购伙伴关系的创新实践，指出其是 21 世纪治理的新范式，因政府难以单靠自身提供公共服务、应对复杂问题，需政企及非盈利部门协同合作。文章界定了该伙伴关系的内涵与特征，分析了采购人力危机、采购官角色转变、IT 采购需求等六大推动其发展的核心趋势。以佛罗里达州两个案例展开实证分析：交通局采用 “谈判邀请” 模式采购交通信息系统，奥兰多家庭服务机构以 “主导机构” 模式开展儿童福利服务合作，二者均体现了伙伴关系在风险共担、信任协作上的优势。研究表明该模式为公共采购提供新路径，但其实施要求采购从业者突破传统，具备更高自主裁量能力。

1.引言

公共采购并非发生在社会真空中。社会、经济和政治趋势在很大程度上定义了公共采购发生的环境。在过去的70多年里，美国（US）在社会、经济和政治思维上的演变变化，极大地改变了政府运作的方式，进而也改变了公共采购的执行方式。“公共采购伙伴关系”似乎是在所谓“21世纪治理”中下一个演进步骤。这个新的范式可以被视为直接政府方法与市场的结合体。

从20世纪30年代开始，美国政府被视为解决大多数社会问题的答案，尤其是市场失灵问题。政府规模与社会需要解决的社会问题的数量成正比增长。政府主要通过公共雇员提供大部分活动。因此，公共采购的主要任务是获取商品、物资和设备，以便公共雇员能够成功履行他们的职责。

在20世纪70年代末和80年代，在许多人心中，政府开始被视为问题，而不是解决方案。英国首相玛格丽特·撒切尔和美国总统罗纳德·里根成为了这一观点的倡导者。随着苏联的崩溃和资本主义在全球范围内对社会主义的“胜利”，人们对市场重拾信心。私有化、外包、公私竞争、代金券以及其他工具（萨洛蒙，2002年）开始在美国出现，这些措施构成了一个“重塑的、具有企业家精神的政府”（奥斯本和盖布勒，1992年）。这种新方法基于这样一种信念：即可以利用竞争和市场力量来服务于公共利益。随着这种新的社会、经济和政治思维的出现，公共采购的使命也随之发生了变化。公共采购的职责转变为：通过独立承包商来促进核心政府服务的提供。

20世纪90年代商业领域的过度行为（例如世通公司和安然公司事件）引发了美国公民对他们新建立起来的对竞争和市场力量的信任的质疑。这种重新评估又引发了新一轮的社会、经济和政治层面的反思，并且让人痛苦地意识到：如果政府不是解决问题的办法，市场也不是解决办法，那么什么才是解决之道呢？进入21世纪，美国开始出现一种新的模式。在这种新模式下，公共采购被鼓励摒弃传统的运营方式，转而采用更多的“关系型合同”模式（劳瑟，2003a；韦尔奇，2003）。据说，长期以来对采购流程的关注应该转向更注重采购目标（凯尔曼，2004）。

这种新范式有诸多名称：协作、网络、战略联盟、伙伴关系等等（阿格拉诺夫，2003年；格里本等人，2001年；萨拉蒙，2002年；贝利和库尼，2000年）。然而，网络治理的概念（戈德史密斯和埃格斯，2004年）可以说最能抓住这一新范式的本质。这些术语及其所代表的概念的共同之处在于，它们都在寻求政府与市场之间的中间地带。这一新范式基于这样一种信念：世界已变得过于复杂、相互依存度太高且充满太多风险，政府不能仅仅依靠市场或自身来提供核心公共服务和解决社会问题。用哥本哈根中心的话来说（谢斯泰德，2003年，第89页），无论是公共部门还是私营部门，没有任何单一的行为体拥有解决复杂多样问题所需的全面知识、全局视野、信息或资源。

新范式认为，21世纪有效的治理需要政府、企业和非营利（或第三）部门之间开展非竞争性的合作互动，这种互动旨在整合并利用这三个部门的集体力量和专业知识（例如，萨拉蒙，2002年；格里本等人，2001年）。将非营利（第三）部门纳入新范式，意味着把基于相似假设的“公民社会”和“社会资本”思想流派融入其中（例如，马丁，2005年；罗宾逊，1997年）。

本文试图通过公共采购合作的方式，丰富关于公共、私营和非营利部门如何合作的认知。首先，我们详细讨论了公共采购合作的特点，并将其与传统政府采购和合同方式进行了对比。其次，我们认为，随着公共采购和合同变得越来越复杂和风险增加，合作变得越来越必要。这里的因果关系是双向的，复杂性产生风险，风险又产生复杂性。第三，我们提出，目前公共采购和合同中的高度复杂性和风险已经改变了公共和私营部门之间的互动方式。我们认为，建立在公共和私营部门之间伙伴关系基础上的方法可能是唯一可行的解决方案。最后，我们提供了两个案例，展示了佛罗里达州政府如何利用公共采购合作来推进其组织目标，同时大胆地应对复杂性和风险问题。

2.公共采购合作伙伴关系的定义

目前没有普遍认可的“公共采购合作伙伴关系”的定义。一般来说，跨部门（公共和私营）合作伙伴关系的定义并不容易确定；而且即使存在，它们在不同地区之间差异很大，特别是在跨越国际边界时。尽管如此，仍有必要尝试对这一术语进行定义。

格里本等人（2001）对“伙伴关系”一词给出了一个有用的定义，该定义既足够宽泛，又足够精准，既能提供背景信息，又能确保清晰度，因此可作为公共采购伙伴关系的定义：

来自公共部门、商业界和民间团体（非营利组织）等不同群体组合而成的个人和组织，他们建立自愿、互利、创新的合作关系，通过整合自身资源和能力来实现共同的社会目标（第8页）。

该定义显然表明，这与过去公共采购和合同中典型的、更为传统的买方/卖方“独立交易”关系有所不同。这种关系的变化带来了诸多影响。例如，在传统的公共采购和合同关系中，政府试图通过将尽可能多的履约失败风险转移给承包商来应对复杂性。然而，在伙伴关系中，各方应共同承担风险并分享收益。公共采购伙伴关系改变了风险的性质、风险评估及风险管理的模式。在应对复杂性以及明确伙伴关系内部的角色与职责分配时，必须清晰识别并管理所有合作伙伴面临的风险。在此新型伙伴关系中，合作伙伴之间的信任及其评估已成为风险评估与风险管理不可或缺的组成部分。

在评论信任对于管理公私部门关系中的复杂性和风险的重要性时，澳大利亚国民银行的刘易斯（未注明日期）指出，公共采购伙伴关系不能仅靠书面协议来体现。一份涵盖所有方面和突发情况的详细合同，其内涵无法仅用合同条款来概括。因此，公共采购伙伴关系“必须建立在信任的基础上，就像所有成功的伙伴关系一样”（刘易斯，未注明日期，第2页）。在公共采购伙伴关系中，信任所发挥的作用，恰如政府中的权威和市场中的价格；它是推动行动的润滑剂。

3.公共采购伙伴关系的性质

与更传统的采购和合同关系相比，公共采购伙伴关系的形成和运作方式有所不同。公共采购伙伴关系的一些主要显著特点包括：

·认识到通过传统方式无法实现采购的目标或结果（NAPA，2003）。

·对于如何最好地实现采购的目标或结果存在更高的不确定性（Lawther，2003a）。

·风险程度更高（Hardcastle和Boothroyd，2003）。

·公共和私营部门角色发生了显著变化，包括责任共享，并认识到合作伙伴必须平等对待对方（DeBlasio等，1999；Agranoff，2003）。

这些公共采购合作伙伴关系的特征为公共采购专业人士带来了传统采购中不存在的管理和实施挑战。

4.促进公共采购合作趋势

近年来，美国几个主要趋势相结合，既促进了人们对公共采购合作的兴趣增加，也促进了其实际应用的增多。这些主要趋势包括：

1.政府采购人员短缺危机

2.采购官员角色的转变

3.信息技术（IT）和知识创造合同

4.竞争性的合同谈判

5.风险管理

6.长期合同的行政管理

4.1 政府采购人员短缺危机

20世纪90年代可能被载入史册，成为裁员减员的时代。在奥斯本和盖布勒（1992年）告诫政府“导航而非划船”之后，美国联邦、州和地方政府机构纷纷竞相看谁能够裁员减员最多、最快。裁员减员对公共采购人员，尤其是联邦采购人员的影响尤为严重（马丁，2002年）。例如，在1990年至2001年期间，美国国防部采购人员减少了一半以上（美国政府问责局，2003年）。

尽管公共采购领域开始从缩减规模的经历中恢复过来，但它面临着下一场人力危机：即将到来的人才流失（美国政府问责局，2003年）。关于2005年后美国联邦采购工作队伍中符合退休条件的比例，各种估计从22%的低点到50%的高点不等（马丁，2002年；甘斯勒，2002年；美国进步政策研究所，2001年）。随着这些专家离开，许多联邦部门和机构的机构记忆也随之消失。未来的公共采购工作队伍将规模更小，必须“更聪明地工作而不是更辛苦地工作”，“用更少做更多”，以弥补其规模缩小和专业知识减少的不足。公共采购伙伴关系是应对采购工作队伍危机的一种方式。通过与发展承包商的伙伴关系，政府可以通过与他人分担部分工作责任而更有效率地工作。这样，政府可以利用商业和非营利（第三）部门的专长和经验。

4.2.公共采购官员角色的变化

与此同时，公共采购人员数量在减少，却要承担更多的工作，且资源有限；工作的本质也在发生变化。简单来说，公共采购官员的工作已经不再是以前的样子了。正如Kelman（2004，第48页）如此贴切地指出：“我们这些采购人员被教导相信自己的工作是作为项目管理人员和承包商的警察力量——对于一些人来说，因为总是说“不”而变得不受欢迎，这成了他们的荣誉勋章。”如今，公共采购官员被鼓励与项目管理人员和承包商合作，寻找创造性的方法来表达：是的！

除了工作性质的变化，公共采购官员还发现自己正在新的合同领域工作。服务、信息技术和知识创造是公共采购官员现在预期要采购的合同专业领域的三个主要例子。IT合同的增长可以说是最大的挑战。

服务合同、信息技术和知识创造都需要专业的合同知识和技能。今天的公共采购工作人员应该掌握所有这些合同技能领域，以及其他领域，并且要以创新的方式进行操作。公共采购合作代表了一种机制，可以通过获取外部专业知识和技能来协助这些合同工作（格里本等人，2001年）。

4.3.签订信息技术合同

鉴于采购IT服务常常定义不明确且性质高度复杂，在成本上升、延误以及最终产品不符合预期等方面存在很高的风险。从一开始，公共采购官员在处理IT采购时就会面临几个障碍。技术的快速变化意味着在项目开始时适用的软件可能到项目结束时就不相关了。由于这些变化，确定适当的设计标准、系统需求和验收标准可能是非常困难的。

同时，技术变革增加了在实现政府目标和采购目标方面的创新和创造力。这种创新必须被负责做出采购决策的政府人员所理解。危险在于，在过程中，机构人员可能会意识到软件的不同能力，并希望进行提高价格超出原始合同成本的改变。这些用户需求的变化是项目延误和成本超支的主要原因（Brown，2001）。

4.4 竞争性合同谈判

公共采购伙伴关系的一个关键方面是，各方需心照不宣地认识到，合作伙伴的选择以及伙伴关系的具体界限必须经过协商确定。从规范流程转向共同商定目标或成果，这就需要采用全新且不同的公共采购方式。传统的公共采购（例如正式的密封投标）假定所采购的是标准化、统一的物资、材料和设备，并且侧重于将合同授予出价最低的投标者，但这种方式往往无法取得最理想的结果。因此，需要有其他替代方法，允许在合同授予前和授予后进行协商。在采购诸如信息技术或知识创造等复杂服务时，由于无法制定详细的合同规格，这意味着合同授予决策必须在综合考虑成本和其他因素的基础上做出。

一种这样的替代方法是使用招标书（RFP）。采用RFP方法时，公共采购官员面临着选择“正确”合作伙伴的艰巨任务，即选择能够提供最佳服务的合作伙伴。选择正确的合作伙伴面临着众多挑战，因为：

·私营企业在前沿技术方面拥有更专业的知识。

·为实现招标书中明确的目标或成果，可能存在一系列潜在的方法，其中一些可能涉及未经验证的技术（劳瑟，2003b）。

·对于以往应用的技术如何进行“定制”以满足机构的需求，往往缺乏清晰的认识。

·一些私营供应商可能并不完全清楚如何最好地提供所要求的服务，但仍会对招标书做出回应，希望能在工作中学习。

虽然RFP（招标书）程序是朝着正确方向迈出的重要一步，但它也存在局限性。理解和确定某些采购需求所固有的复杂性意味着RFP方法并不总是提供足够的灵活性，以允许公共采购官员有效地与私营部门组织合作。需要额外的方法，为公共采购官员提供更多的灵活性和自主权。

4.5.风险管理

风险评估在公共采购合作中变得更重要、更困难。风险发生在任何决策的结果或后果被判断为具有一定的不确定性时（博斯罗伊德和艾米特，1996年）。所有导致实现预期目标或结果的决策或决策组都有不同程度的不确定性和相应的风险。因此，风险是一个可以从低到高进行测量的概念。在处理尖端服务、最先进的IT或知识生成的新兴世界时，使用传统方法评估风险是很困难的。那么，参与公共采购合作的政府如何评估这些项目的风险呢？答案似乎是将传统的风险评估和风险管理方法与对“信任”作为一种调节变量的新认识相结合。合作伙伴能否相互信任，做好事情，并在合作中维护最佳利益？

在公共采购合作的情况下，将风险分为三个一般类别是有用的：

1.实现合作伙伴目标相关的风险（例如，提供服务的成果）；

2.实现职能或项目目标相关的风险（例如，提供某项服务）；

3.提供服务过程中相关的风险（例如，成本、完成里程碑）（爱德华兹和鲍恩，2003）。

如图1所示，当公共采购伙伴关系的项目目标可以用有形产品来概念化时（见下图Q2），并且清楚如何提供服务或产品，那么流程风险和目标风险就较低。相反，例如在采购高度复杂的系统时，由于流程的确定性较低，而且合作伙伴并不完全确定如何评判最终产品的有效性，那么流程风险和目标风险都较高（Q4）。下面讨论的iFlorida案例就是Q3的一个例子，因为目标很明确——创建一个包含旅游信息的网站——但创建该网站的过程却具有高度的不确定性。

图1.流程与目标风险等级

最后，归类为Q1的项目存在于合作伙伴关系和过程目标不确定的情况下，但在确定项目之前，各方就确定项目前的具体步骤已达成共识。

项目的性质决定了必须管理和控制的风险的数量和类型。在传统的合同关系（Q2）中，风险尽可能转移到私人承包商，因此公共部门不需要管理这些风险。当风险水平显著提高时，所有合作伙伴必须共同分担风险，并通力合作以解决任何突发问题，无论是澄清合作目标，还是为服务/产品交付流程增添确定性。

4.6.长期合同

许多公共采购合作关系涉及长期合作。这些长期合作关系需要签订长期合同。长期合同（其中一些合同期限可达10年、15年甚至30年）给公共采购整体带来了新的挑战，尤其对合同管理而言更是如此。

大多数政府合同关系本质上是短期的，起止时间明确界定。而在公共采购合作伙伴关系中，长期关系所提供的灵活性往往更具吸引力。为了发挥实效，合作伙伴关系需要建立更加灵活、动态且不断发展的关系。为了实现合作伙伴关系和采购的目标或成果，通常需要减少对具体合同条款的拘泥，并在合同有效期内更加重视沟通、对话、协商和妥协。

鉴于许多合作伙伴关系具有长期性，私营部门合作伙伴可能更愿意指出公共部门合作伙伴未预见到的问题，并提出相应的解决办法（Kelman，1990）。此外，如果预计为实现合作伙伴关系的目标或成果所需的具体活动在数量和类型上会随时间变化，那么在预期建立长期关系的情况下，所有合作伙伴都会更愿意接受这种变化。

5.案例示例

本节介绍两个案例，均来自佛罗里达州的政府部门。一个案例从公共部门合作伙伴的角度审视了一个公共采购合作项目；另一个则从私营部门合作伙伴的角度进行分析。这两个案例是从作者所开发的多个案例中挑选出来的，因为它们展示了创建公共采购合作关系的创新方法，同时也解决了复杂性、风险和信任等问题。

5.1.案例一——佛罗里达州交通部：“谈判邀请函（ITN）”

当“机构无法具体界定工作范围”时，佛罗里达州的法律表明可以使用ITN方法。ITN方法的主要特点如下：

1.每个私营部门的提案都必须符合一般或功能性的规格；

2.评估标准必须在政府的公告中明确界定；

3.可以进行谈判，以实现政府“最佳价值”。

在公共采购合作中采用ITN方法时，成本应作为次要考虑因素，政府和公共采购官员应更多地关注潜在私营部门合作伙伴的技术专长。在ITN方法下，服务范围以及项目的全部成本应在合同授予之前进行谈判。

在ITN流程下，允许两种谈判方法：单一谈判或并行谈判。对于单一谈判方法，评估委员会对提出的私营部门合作伙伴进行评分和排名。然后政府与评分最高的提案者进行谈判。如果达成协议，就准备合同。如果未能达成协议，则与评分第二高的提案者开始谈判，依此类推，直到最终与某一位潜在私营部门合作伙伴达成协议。

采用并行谈判方式时，会确定一份候选名单，但不对潜在的私营部门合作伙伴进行排名。然后，政府可以选择修订服务范围。修订后的服务范围会重新分发给所有进入候选名单的投标方。随后，会与候选名单上的所有投标方同时进行谈判，以获取各方的“最佳最终报价”（佛罗里达州运输部，2000年）。

选择单一方法还是并行方法取决于多种因素，包括：

•预计用于谈判的时间长度，

•对入围的潜在私营部门合作伙伴能否提供该服务的信心，

•政府对该服务复杂性及所涉风险的了解程度，

•《招标文件》（ITN）中概述的服务范围在多大程度上指明了可实现的具体内容。

佛罗里达州交通部（FDOT）已利用ITN采购了先进旅客信息系统（ATIS）。这些服务采用基于信息技术的软件系统。ATIS包含信息系统，可通过多种方式向出行公众及时提供有关交通拥堵的信息。一个ATIS包含四个主要部分：

•所收集并向公众传递的信息内容；

•信息收集流程与设备；

•数据收集或融合的软硬件；

•信息传播途径（Hallenbeck，1998）。

与交通拥堵相关的数据可以从多个来源收集，包括警方事故报告（可通过广播或网站获取）、嵌入高速公路的感应线圈、向交通管理中心传输可视图像的交通摄像头、911中心、服务巡逻队以及使用手机的出行者。这些数据会被转换成易于理解的格式，例如语音信息，然后通过多种方式传达给出行公众，包括电话、公路咨询广播、设置在公路沿线的可变信息标志以及网站信息。这些信息包含有关事故、道路施工、恶劣天气状况以及其他导致延误的原因。

1999年，佛罗里达州南部FDOT的公共管理者们选择了并行谈判的方式，以便选择一家私营供应商来从各种来源收集和融合交通数据，并将其传播给旅行者。公共机构已经收集了一些数据，并且有广泛的计划来收集更多。拟议的合作伙伴关系还将导致一种非常需要的区域性方法，以帮助减少交通拥堵。

已发布了一份意向征求书（ITN），提案提交截止日期为1999年6月24日。私人供应商将免费为本地来电者提供英语和西班牙语的电话咨询服务（佛罗里达州运输部，1999年）。2000年12月13日，智能路线服务公司签署了合同，成为了私人合作伙伴。

单次谈判的使用在佛罗里达州中部的“iFlorida”项目中得到了体现。2003年3月，美国联邦公路管理局选择了佛罗里达州来部署这个高度创新的项目。iFlorida的目标是为主要区域高速公路提供高度集成的交通拥堵信息系统，该系统利用多个数据源，包括佛罗里达州公路巡逻队的交通事故报告和奥兰多橙县高速公路管理局管理的收费公路交通状况。需要一家私营合作伙伴来构建基于软件的条件系统，将所有数据源融合在一起，并将信息放置在一个供公众访问的网站上。

2003年9月9日发布了一份ITN文件。对七个响应的投标进行了评估，到2003年10月20日，形成了一份包含三个私营提案人的简短名单。2003年12月8日和9日与Castle Rock Consultants（CRC）进行了谈判。这些谈判证明是成功的，合同于2004年1月12日签订。

谈判达成了多个目标，进一步强化了公共部门和私营部门合作伙伴共同协作的必要性。公共部门合作伙伴强调了在2005年5月1日这一最终验收截止日期前完成任务的重要性，并暗示CRC可能需要调整其测试计划，以确保能按时完成最终任务。

解决问题的流程也是一个关键问题。在软件开发和测试过程中，鼓励CRC建立一个日志，记录问题的发生和解决情况。同时，还要求CRC找出功能需求中难以实现的方面。如果事实证明满足某项特定要求或解决某个问题难度太大或成本过高，且该要求或问题优先级较低，公共部门的管理人员可能会放弃这项要求。

在获得南佛罗里达ATIS服务与上述讨论的iFlorida条件合同之间存在着关键性的差异。

首先，1999年先进交通信息系统（ATIS）的部署还处于起步阶段。并非所有收集数据所需的技术都已在其他地方得到应用。参与南佛罗里达ATIS项目投标的三家私营承包商都提出了不同的数据收集方法（劳瑟，2003b）。因此，与4年后参与iFlorida项目的同行相比，1999年公共管理者对尚未被验证的方法信心不足。

其次，尽管私营承包商将提供软件作为南佛罗里达数据融合与传播过程的基础，但人工操作员将通过网站、收音机和电话“收集”数据，并通过电话和网站发布这些信息。这种人工操作员的使用不需要像iFlorida项目那样对软件进行定制。

第三，南佛罗里达同时进行的谈判会议对ATIS系统开发过程的关注远不如对信息传播的条件和方式的关注。从一次谈判会议中收集到的信息被用于促使其他投标者做出承诺和改变其提供的内容。具体而言，发生了两大变化：

1.运营时间已调整为每周7天，每天24小时；

2.增加了通过电视播报交通信息。

实际发生的变化在最后和“最佳出价”截止日期之前已经告知了提议者。1999年，全国范围内只有少数ATIS系统。通过并行谈判，评审员对服务交付过程有了更多了解，并对合同授予能最好满足合作伙伴目标的公司的信心增强。

相比之下，五年后，对ATIS系统创建和部署的经验大大增加。公共管理者已经更清晰地确定了服务范围，并且没有期望需要进行变化。此外，合同授予了一家公司，该公司在15个其他州展示了类似的成功部署。因此，公共管理者对服务能够如承诺的那样提供感到更加自信。

案例示例说明了为达成ATIS相关目标进行谈判的必要性。在两个案例中，由于基于IT的系统提供了一种之前不可用的新服务，公私合作伙伴对如何构建系统都感到不确定。只有通过高度依赖合作和信任的过程，才能实现合作伙伴的目标。

5.2.案例二——奥兰多都会区家庭服务项目：“牵头机构模式”

在公共服务领域，外包业务的发展趋势与社区照护模式的推广产生了交集。例如，佛罗里达州立法机构已规定采用外包模式，以此作为推动社区照护服务发展的一种手段。佛罗里达州立法机构还规定，社区照护服务需通过“牵头机构”来落实。外包业务、社区照护模式和牵头机构这三者相互作用，在佛罗里达州催生了一些颇具特色的公共采购合作模式。

社区护理是一种超越私有化和外包的理念，它为儿童和家庭提供全面整合的服务模式（Kurth等人，2003年）。许多州（例如亚利桑那州、伊利诺伊州、堪萨斯州）以及许多国家（例如法国、德国、瑞典、英国）都采用了与社区护理相结合的外包方式（Martin，2005年）。然而，在解决虐待和忽视儿童的福利服务问题方面，佛罗里达州脱颖而出。佛罗里达州立法机构规定，大多数儿童福利服务（包括寄养、收养、儿童保护服务等）应转为合同和社区护理。

虽然转向基于社区的照护模式可能对受虐待和被忽视的儿童有益，但这需要佛罗里达州儿童与家庭部（Florida DCF）本就规模缩减且工作过度的专业采购人员承担大量额外工作。基于社区的非营利组织通常能提供优质的照护服务，但它们也存在以下问题：（1）规模较小，因此无法利用规模经济的优势；（2）缺乏行政管理和财务方面的专业知识。佛罗里达州儿童与家庭部的公共采购人员不得不与众多规模小、财务知识匮乏的承包商打交道，这对基于社区的照护模式构成了真正的挑战。政府机构如何在不增加公共采购人员过多额外工作负担的情况下转向基于社区的照护模式呢？佛罗里达州针对这一难题的解决方案是建立一个基于“牵头机构”概念的公共采购合作伙伴关系。

牵头机构模式借鉴自建筑和国防承包领域，在这些领域中，一个组织充当主承包商，一个或多个其他组织则作为分包商。然而，应用于人类服务领域的牵头机构模式超越了主承包商和各类分包商这种简单概念。牵头机构模式不仅关注服务提供，还注重权力下放以及社区层面的协调与合作（卡默曼和卡恩，1998年，第33页）。

在佛罗里达州的奥兰治县和奥西奥拉县，指定的牵头机构是大奥兰多家庭服务中心（FSMO）。根据与佛罗里达州儿童与家庭部（DCF）达成的这项公共采购合作协议，FSMO担任主承包商（见图示）。通过与其他非营利组织签订分包合同的体系，FSMO专注于这两个县儿童福利系统的日常整体管理和行政工作，同时促进社区网络建设与合作。非营利分包商合作伙伴卸下了部分管理和行政职责后，就有更多时间专注于服务提供方面的问题。

这次公共采购合作项目的净结果是，佛罗里达州DCF（儿童和家庭服务部）免去了与多个合同的采购和管理相关的相当多的工作、时间和成本。相反，佛罗里达州DCF只与一个牵头机构打交道。相反，牵头机构在采取儿童福利服务的方法以及如何与他们的分包商和整个社区建立合作关系方面获得了更大的自主权。

从牵头机构的视角来看，这种公共采购合作项目是什么样的？格雷格·库尔特先生是FSMO的执行副总裁，负责在奥兰治县和奥西奥拉县实施牵头机构模式。库尔特先生被问到了两个问题。

首先，牵头机构模式与简单的行政服务组织（ASO）有何不同？库尔特回答说，牵头机构远不止是一个ASO。“除了其行政和财务责任外，牵头机构还是一个变革推动者”（库尔特，2004）。库尔特指出，牵头机构不仅负责与分包商建立伙伴关系，还要与地方政府和商业界建立伙伴关系。“牵头机构是一个社区变革推动者，其任务是吸引更多当地伙伴和资源来共同应对儿童福利问题。”

其次，私营部门机构如何评估在这种公共采购伙伴关系中成为牵头机构的潜在风险？库尔特指出，进行成为牵头机构的传统风险评估可能很困难，甚至不可能。根据库尔特的说法，信任成为一个更重要的问题。“我认为这归结为一个信任问题。你信任你与之开展业务的组织的领导层能做出正确的事情吗？”（库尔特，2004）。

FSMO的案例展示了如何通过将部分采购工作转移到私营部门合作伙伴，利用公共采购合作来解决采购人员短缺危机以及采购官员角色转变的问题。FSMO案例是“牵头机构”方法应用的优秀例子，其中私营部门合作伙伴（在本例中为非营利组织）代表合作方与其他政府和私营部门组织进行交涉。

6.总结与结论

公共采购合作代表了一种新的方法，即美国政府如何履行其采购和合同管理职责。政府正在利用公共采购合作来提供核心公共服务、获取服务、信息技术和知识创造，以及解决需要调动政府、商业和非营利（第三）部门集体力量的“棘手”社会问题。

在本文中，我们识别并探讨了推动公共采购伙伴关系应用的六大主要趋势。随后，我们展示了两个案例研究，以说明两种特别值得关注的公共采购伙伴关系的应用情况。第一个案例涉及政府运用“谈判邀请”机制，在获取先进交通信息系统（ATIS）时借助私营企业的智慧和创造力。第二个案例则展示了政府如何与一家非营利性（第三部门）“牵头机构”合作，共同解决儿童福利服务问题。

这里所展示的案例仅是作者收集的许多案例中的两个，用以展示公共采购合作的可能性与潜力。然而，公共采购合作并非适合“胆小者”。公共采购合作将政府采购和承包行业带出了他们的舒适区，并需要大量的个人判断力。运用判断力的能力并非所有政府以及所有政府采购体系都能平等共享的商品。

温德尔·C·劳瑟（Wendell C.Lawthera），美国中佛罗里达大学公共行政系；劳伦斯·L·马丁（Lawrence L.Martin），中佛罗里达大学社区伙伴关系中心（COHPA）。肖进，原第二炮兵专利服务中心主任，专利代理师，高级工程师。文章观点不代表主办机构立场。

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