人工智能时代如何从立法层面保障人的就业权利

人工智能是否会大面积替代人类劳动者进而引发大规模失业，被人工智能替代的劳动者应当获得何种权利保障等，已然成为中国式现代化进程中推动人工智能产业发展过程中所必须思考和妥善处理的现实问题。习近平总书记指出：“我们要把提升包容性置于更突出位置，处理好公平和效率、资本和劳动、技术和就业的关系，重视人工智能等新技术对就业的影响，让更多人共享发展成果。”我国于2023年发布的《全球人工智能治理倡议》主张将公平性、以人为本、智能向善作为人工智能发展的重要目标，“以保障社会安全、尊重人类权益为前提，确保人工智能始终朝着有利于人类文明进步的方向发展”，使人工智能的发展符合“和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”。

一、人工智能时代的就业替代及相关法律难题

科技发展的历史表明，重大科技革命既会大幅度促进社会生产力发展，也会在一定程度上替代原有的劳动者甚至导致较大规模的结构性失业。因此，人工智能对劳动者的替代及其引发的就业权利保障难题，是当代国家和社会治理必须未雨绸缪的重大问题。

第一，人工智能对劳动者的就业替代。其一，人工智能对劳动者的替代，有可能覆盖体力劳动、脑力劳动甚至创造性劳动等广泛领域。其二，人工智能对劳动者的替代可能大规模发生。其三，人工智能对劳动者的替代可能具有全球性。毫无疑问，人工智能对劳动者的大规模替代会首先发生在技术发达国家，但从长远来看，后发展国家受到的影响可能更大。其四，人工智能技术的应用既可能影响工作岗位的数量，也可能改变劳动的形式和组织方式。

第二，人工智能可能引发的就业权利保护和社会保障难题。“就业权是指未就业的劳动者在寻求建立职业从属劳动关系的过程中所享有的，获得国家就业辅助以及自主、平等就业保障的一种工作权。”就业权的主体是未就业的劳动者，就业权的内容包括自主择业、平等就业和就业辅助。工业革命以来的很长时间里，特定的自动化技术通常一次只会影响一个或几个行业，而受到影响的劳动者可以转向新兴行业，如从事农业或采矿业者可以转移到制造业或服务业。但是，人工智能对人类劳动者的大规模、全领域替代，会导致摩擦性失业（表现为工人在不同工作之间流动）、结构性失业（由特定部门或职业衰退造成）、周期性失业（由经济暂时下行导致）和技术性失业（技术进步导致工人失业）叠加发生。正因如此，人工智能时代的就业替代，实质上威胁到的是人权领域的公平就业权。鉴于人工智能对劳动者的替代可能具有领域广、规模大、速度快、全球性等特点，国家创造公平的就业条件以满足求职者的需求，并在劳动者失业时给予其支持的困难必然显著加大。人工智能技术的应用在导致劳动者就业率显著下降的同时，会提高生产效率和经济效益，生产效率的持续上升与失业率的持续上升可能同步发生。

二、平衡人工智能发展与就业权利保障的政策取向

人类对于技术变革与就业关系的思考几乎从未中断，新机器的使用和技术创新导致失业的现象也并非当下独有，但人工智能的发展应用所导致的就业权利保护和社会保障问题，却有可能构成人类历史上前所未有的挑战。为预防和化解人工智能发展与就业权利保护之间的冲突，国家必须对复杂交织的利益关系进行全面考量，对相互冲突的价值取向作出权衡和取舍，从而明确未来的政策方向。

第一，适时适度规制人工智能产业。人工智能技术虽然可以增加社会财富，有助于人类总体上摆脱贫困，但仍有必要通过立法规制人工智能技术和产业发展，防止其引发大规模就业替代。2024年9月，全国网络安全标准化技术委员会发布的《人工智能安全治理框架》1.0版提出，国家应从技术上建立“高效精准的应急管控措施”，并通过“人工智能最终用途管理”，防止人工智能系统被滥用，保障人工智能的设计、研发和应用遵循“以人为本、智能向善”的价值观。“最终用途管理”所隐含的前提是，人工智能的使用范围并非不受约束。由此来看，为防范人工智能发展引发的各类风险，我国通过立法对人工智能的应用予以适度规制，与保障人工智能技术发展的政策趋势并不相悖。对于特定领域的人工智能应用，立法所施加的限制应遵循比例原则，即为缓解就业替代而对人工智能产业施加限制的强度，应与放任人工智能产业发展所可能引发的风险级别及可能损害的公共利益相称。并且，规制应当具有针对性与渐进性，即根据风险的类型及其紧迫程度选择恰当的介入方式及时机，避免因过度规制、过早规制而阻碍人工智能的技术创新。

第二，平衡经济效益与社会伦理价值。借助人工智能和自动化，国家可以提升制造能力、产品创新能力以及投资吸引力，在提高生产效率并降低成本的同时，产出更多利润，开拓更多新市场。与之相应，人工智能技术驱动型行业将得到大幅度发展，整个社会对于人工智能专家、机器人工程师和相关职业的需求也将大幅增长。不过，有研究表明，当前已经出现产业工人数量下降和产业产出增加同时存在的趋势，工人就业率与自动化的发展之间可能呈负相关关系。新技术背景下的立法，不仅应当服务于经济效益的提升，也应当兼顾社会伦理价值。这不仅因为，创造就业机会是国家的基本义务，也因为，对于大多数人来说，工作既是收入来源也是生活意义的来源，工作既是人们分享经济繁荣成果的主要渠道，也是人们获得幸福的必要条件。

第三，树立人机协作理念，促进人机协作实践。促进人工智能发展和人机协作，是国际国内一系列政策文件的基本主张。例如，2021年联合国教科文组织发布的《人工智能伦理问题建议书》在第117条、第118条中主张，政府应加强同学术机构、职业教育和培训机构、产业界、工人组织和民间社会之间的合作，开展以项目为基础的人工智能培训，以弥合技能要求方面的差距，让培训计划和战略与未来工作的影响和包括中小企业在内的产业界的需求保持一致，确保高风险员工可以实现公平转型。为促进人机协作，国家需要对特定领域的法律制度作出必要变革。这种变革不是简单地将人工智能作为客体融入当前的法律制度，而是以人工智能为核心重构法律制度，以确保所有人能够实现公平发展。将人工智能视为人类劳动者的协作者而非替代者，并通过制度途径着力提升人类劳动者的数字劳动素养和人工智能技能，符合未来劳动实践形态的现实需求。

第四，兼顾就业促进与失业救助。20世纪70年代以来，科学技术的发展导致发达国家的经济结构发生变化，引发了结构性失业和技术性失业，这使得提供失业保险津贴或失业救济金的传统失业救助政策逐渐失灵。为此，一些国家采取了积极的就业政策，如鼓励创办新企业以增加就业机会，大力发展第三产业和中小企业以扩大就业机会;加强职业培训；改革职业保险制度，鼓励失业者再就业，加强对劳动者就业权利的立法保护。总体上看，多数国家的立法政策以推动劳动者充分就业为主，以对失业者提供救助为辅，这些政策的制定并非以劳动者的大规模失业为假定前提。面对人工智能技术和产业的快速发展，各国越来越有必要在尽可能保障就业的基础上，思考如何通过劳动和社会保障法律政策的完善，积极应对未来有可能发生的劳动者大规模失业问题。

未来立法当然还要以促进就业、帮助人类劳动者尽快适应人工智能大规模应用的时代趋势为重心，但立法同时应密切关注被人工智能所替代的人类劳动者的生活保障问题。2019年，全球未来工作委员会发布了题为《为了更加美好的未来而工作》的报告，该报告提出的重要建议之一就是建立全面保障，即“所有劳动者，无论其合同安排(如固定或非固定期限)或就业状态(如全职或是灵活)如何”，都应当享有最基本的劳工权利。此外，该报告还建议国际劳工组织关注数字化和自动化进程给劳动世界带来的影响，并对这一进程加以管理以使所有人受益。

循此思路，未来我国立法不仅应当继续贯彻尽力保障就业原则，还应积极探索能够有效救助社会失业者的妥当方案。以承认可能发生大规模技术性失业为前提，学界已经出现了以救助失业为重心的劳动和社会保障立法构想，这类构想以西方学者提出的“全民基本收入计划”最具代表性。全民基本收入计划是一种支持人工智能取代劳动力市场而不是增强劳动力市场的方案，其可能引发大量人口退出劳动队伍、国家的应税人员减少、政府被迫增加税收、经济增长放缓、财富流失的连锁反应。

立足于我国就业优先和保障高质量充分就业的国家战略，以及《国际劳工组织关于劳动世界的未来百年宣言》提出的“为所有人创造充分、生产性和自由选择的就业和体面劳动机会”的主张，未来我国相关立法的政策取向应是：其一，大力发展人工智能、促进人工智能技术创新，以提升国家的竞争力、推动经济发展，通过发展从根本上解决促进就业和提供失业保障的问题。其二，鼓励人工智能与人类协作，但不能放任人工智能大规模、无限度地替代劳动者，应对人工智能产业作出合理适度规制，尽量在发展人工智能与保障就业权之间寻找妥当的制度介入点。其三，既注重通过人工智能发展提升企业和整个社会的经济效益，也应考量工作和就业对于实现个人发展，以及维护社会结构和社会秩序稳定的巨大伦理意义；既需要为防止劳动者大规模失业而出台预防性措施，也应积极思考如何为失业者提供有效的社会保障。

三、平衡人工智能发展与就业权利保障的立法原则

第一，发展原则。发展人工智能既是为了发挥新兴技术对经济社会的赋能作用，促进经济增长，也是为了从更长远的意义上提高社会总福利，增进人民福祉。当前我国人工智能发展所面临的问题，本质上仍是发展与安全的平衡和保障问题，是在发展人工智能的过程中有效预防和化解风险、促进社会公平与正义的问题。为此，未来的人工智能治理必须坚持贯彻新发展理念和“以人民为中心”的发展思想，将公平正义等伦理价值融入人工智能的发展过程中，相关立法及制度的完善，应以公平正义为基本价值准则，落实共享发展原则内含的强化就业优先导向、保障社会公平的要求。其一，兼顾发展与安全。其二，为了坚持以人民为中心、落实新发展理念，推动人工智能立法和相关制度建设时，既应注重推动人工智能的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展，又应注重推动人工智能的共享发展。其三，促进人工智能向善发展、普惠发展。2025年7月，我国发布《人工智能全球治理行动计划》，旨在推动全球人工智能发展与治理，推进人工智能向善普惠发展。向善发展要求人工智能的发展应当保障人的基本权益，以促进社会公平正义为目标，在降低风险的同时最大化地利用人工智能技术，以有效增进人类福祉。

第二，就业优先原则。党的二十大报告提出“实施就业优先战略”，党的二十届三中全会提出“完善就业优先政策”。习近平总书记指出“:我们要创新增长方式，把握好新一轮产业革命、数字经济等带来的机遇，既应对好气候变化、人口老龄化等带来的挑战，也化解掉信息化、自动化等给就业带来的冲击，在培育新产业新业态新模式过程中注意创造新的就业机会，让各国人民重拾信心和希望。”

第三，特殊保护原则。对就业权利的法律保护，既应坚持平等原则，也应坚持特殊保护原则和合理限制原则。特殊保护原则要求为处于不利地位的劳动者制定和实施特别优待措施，其体现的是国家对处于弱势地位的就业者的倾斜性保护或者说救助。

其一，人工智能技术的创新性发展必须在维护国家安全、遵循开发者伦理等前提下进行。据此，可考虑在相关立法中规定人工智能产业前景评估制度，评估内容包括:特定人工智能技术大规模推广后能否大幅度提高本国人工智能技术和产品的经济效益及其在全球的竞争力，能否大幅度提高人类整体福祉，能否大幅度提高国家总体安全;特定人工智能产业可能在哪些领域替代劳动者，以及替代的发生范围、规模、强度、速度，受直接影响的劳动者人数，国家的有效应对措施及其效果等，以确保人工智能的技术发展和应用推广是妥当且适度的，与本国经济社会发展水平和就业水平总体是一致的。

其二，适度限制人工智能对劳动密集型工作岗位的技术替代。如果开发一项人工智能技术主要是为了替代劳动者而该技术对人们生活的改善效果并不显著，或者一项人工智能技术虽然能显著改善人类生活，但可能同时在特定领域导致大规模劳动者失业，就应当适度限制该类人工智能的产业发展(不是限制技术发展)。

其三，鼓励人工智能技术应用在危险性劳动领域的发展，限制人工智能技术应用在普通劳动领域的扩张。人工智能和自动化技术的大规模优先推广应该限于具有危险性的工作领域。

其四，应鼓励企业更多使用人类员工，而不是放任企业无限度地使用人工智能并大幅度裁员。

其五，针对无法适应人工智能技能转型的部分劳动者和社会弱势群体，国家可建立“托底”的劳动保护制度，对他们的就业权利给予倾斜性保护或特别保护。

四、平衡人工智能发展与就业权利保障的具体制度设计

20世纪以来，各国努力建立的社会保障体系以及传统的经济安全网，都以就业为常态、失业为例外作为假定前提。但与以往不同的是，人工智能时代的失业或不稳定就业可能成为一种常态，主要依靠劳动力市场解决就业和依靠社会保障体系为失业人员提供保障的法律制度体系，或将难以一如既往地发挥作用。长远来看，完善劳动法律制度、建立服务于人工智能技能提升和技能重塑的就业促进制度、革新社会保障体系和税收法律制度体系，势在必行。

第一，完善劳动法律制度。其一，转变劳动法观念，拓展劳动法调整范围。其二，合理设定基于重大技术革新的企业裁员规范的适用标准。我国劳动合同法第41条第1款第3项规定，“企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的”，可以裁员。该规定是人工智能企业可以解雇劳动者的现行法律依据，但“这一条文具有高度的概括性，也并非针对人工智能而专设，在具体的适用中应当从严把握”。其三，完善人工智能技能提升和技能重塑法律制度。其四，有针对性地完善就业保障立法，为无法及时适应数字化转型的人类劳动者创造公共部门的就业机会。

第二，革新和完善社会保障制度。其一，明确政府在社会保障体系中的职责并建立相应的制度尤为关键。其二，严格落实社会保险费缴纳制度，加强劳动者权益保障。其三，细化和优化非就业人员的社会保险制度。

第三，革新财政税收制度。其一，改革企业所得税税制，将人工智能企业的税负调至合理范围。其二，在对征税理由、征税条件、征税后果进行充分论证与评估的基础上，针对使用机器人等人工智能设施的企业开征新的税种。其三，对特定的人工智能生产商开征政府性基金，用于专项补贴因人工智能技术使用而失业的群体。

（作者杨建军系西北政法大学法治学院教授。本文原题为：“人工智能时代的就业替代与法律应对：中国方案建构”，转自《高等学校文科学术文摘》2025年第11期，原文首发于《法学研究》2025年第5期，约24000字。）

来源：杨建军