金融监管总局肖远企：非银行金融机构的监管框架仍在探索中，建立一套系统的监管标准十分迫切

4月14日，据国家金融监督管理总局官网消息，国家金融监督管理总局副局长肖远企在澳门葡语国家（地区）保险监管研讨会上，围绕研讨会主题“国际现代金融监管的挑战与应对”谈了几点看法。

第一、关于国际金融监管规则等效性

二战后形成的布雷顿森林体系至巴塞尔协议Ⅲ的演进，本质上是全球金融监管从碎片化走向一致性的历史进程。通过标准和原则的引导，执行评估的约束，以及跨境监管合作的加强，全球金融监管在不同国家和地区的等效实现取得较大进展，对维护全球金融稳定效果明显。但当前国际监管框架已出现结构性裂痕，根据巴塞尔银行监管委员会发布的巴塞尔协议Ⅲ相关执行进展监测报告，第三支柱信息披露要求的执行偏差度最高值已创下了巴塞尔协议Ⅲ实施以来的纪录，巴塞尔协议Ⅲ面临改革以来在执行层面上的巨大挑战。

加强全球金融监管关键在于构建“核心原则+适应性调整”的双层监管架构——维护资本充足、流动性管理等核心监管标准的严肃性，同时建立监管弹性空间，允许各国实施适应性监管。这种制度设计既需防范监管竞次效应，又要为不同国家和地区金融结构差异保留必要的灵活性。

第二、关于跨周期监管

2008年国际金融危机之后，国际上对金融跨周期监管进行了探索。巴塞尔协议Ⅲ引入了0-2.5%的逆周期资本缓冲。在经济扩张时候，要求银行多计提一定比例的资本，在经济变差的时候释放出来，一方面抑制扩张期经济过热和资产价格过快上涨，一方面防止下行期银行剧烈收缩，同时仍能抵御风险。跨周期监管本质上是一种前瞻性监管思维和方法，监管者可以对行业整体提出统一要求，可以对单家机构实施分类监管，也可以对同类业务领域采取跨周期监管措施，防止风险过度集中。

跨周期监管的主要目的是要提高整个金融体系和单体金融机构穿越周期能力，尽可能避免出现巨大单体风险、局部风险和系统性风险。由于准确判断周期在实践中是一项十分困难，颇具挑战性的任务，因此巴塞尔协议Ⅲ改革以来很少有国家和地区的监管当局对整个金融行业采取了跨周期监管措施，比较多的是对单体金融机构提出了逆周期的资本缓冲要求。对金融机构施行跨周期监管，要聚焦三个方面：一是商业模式是否可持续。商业模式应与其自身资源禀赋和外部经营市场环境相适配，具有核心竞争力。同时，能够适应经济变化发展，具有较强的动态调整弹性。二是考核激励机制是“竭泽而渔”还是“放水养鱼”。来自于外部股东和内部管理层制定的考核激励标准与方法是一个关键指挥棒，其科学性与合理性在很大程度上决定着一家机构能否实现长远发展。三是跨周期预防性储备是否真实和充足。在上行期可以尽可能多地充实资本和拨备，在盈利水平下降时，释放资本和拨备冲抵风险损失，平滑波动冲击。

要做好跨周期监管绝非易事，需要监管者有宽阔的视野，前瞻性思维，丰富的监管实践经验和强大的战略担当。

第三、关于健全金融机构风险防控内生机制监管

金融机构作为经营主体，最了解其业务，最熟悉其风险，是风险防控的内因和决定性力量。国际上一些金融机构出现重大风险，几乎都与其内控机制失灵失效相关。监管的一个重要目标就是要培育、激发和巩固金融机构风险防控的内生机制，只有这样，风险才能真正防控得住。

从国际金融监管实践看，健全的金融机构风险内控体系应筑牢三道防线，形成有效制衡。一是机构内部的治理制衡，通过股东大会、董事会、管理层的制度安排，形成决策理性，金融具有很强的外部性，股东利益不能凌驾于金融机构，建立股东特别是控股股东与高管之间的防火墙是非常重要的；二是前中后台的业务制衡，前中后台在风险防控方面各有侧重，相互监督、相互制约，构成防控闭环，前台侧重于客户风险识别与防范，中台侧重综合风险评估与控制，后台侧重风险的监督与安全保障；三是市场约束的外部制衡，主要是加强信息披露，提高透明度，严肃市场纪律，形成外部监督的合力。

当前，国际金融监管需要把如何防止金融机构内控失灵作为重大课题来研究讨论，因为这是一个能在防风险方面产生事半功倍效果的关键举措。

第四、关于非银行金融机构监管

据金融稳定委员会（FSB）数据，2024年底全球非银金融资产规模已超256万亿美元，占全球金融资产的51%，首次超过银行业资产，同比增速9.4%，是银行业的两倍。全球私募信贷规模目前就已超过2万亿美元。

从全球来看，银行监管已经有一套比较系统的框架，特别是2008年金融危机后，建立了以资本和流动性为核心的巴塞尔协议Ⅲ监管改革体系。这套体系覆盖了银行业务和风险的全领域全链条，应该说对保持全球银行业稳定发挥了重要作用。非银行金融机构相对杠杆率高，产品结构复杂，透明度低，客户评级较低。目前，一些国家和地区虽有监管，但都比较零散，约束性不强，有效性不高。整体上，非银行金融机构的监管框架仍在探索中，但随着非银行金融活动的日益重要，建立一套系统的监管标准已显得十分迫切，必须明确监管主体、监管范围和监管工具，特别是要建立与其风险负外部性相匹配，具有刚性约束的监管框架。

第五、关于金融运行韧性监管

金融既是经济的血液，也是经济交易活动得以完成的综合通道，因此，维护金融运行韧性，是金融监管的重要职责。当前，新的变化对维护金融运行韧性带来了多重挑战。例如，货币形态与传导原理有了新的变化，数字货币、加密货币在全球的规模与增速均在上升，一定程度上发挥了传统货币的价值尺度和交易中介作用，非银金融媒介以及支付去银行化，使得通过商业银行存贷创造货币的传统机理已有所改变。又如，本轮以人工智能为代表的科技产业革命可能重构金融供给方式，给金融行业带来的影响很可能是全方位的，但同时也产生了新型金融风险。再如，金融机构将许多业务和管理事务外包给第三方，普遍集中在少数大型公司，由此也可能带来单点集中度风险引发系统性风险。此外，网络攻击、气候变化等非传统风险，也还未建立有效的隔离屏障。尽管国际金融运行整体上是强劲的、健康的，但这些新的变化也带来了潜在的不稳定性，凡事预则立，防止金融运行韧性遭受损害是监管的重点，这些新的变化使之变得更加迫切。