向北开放新高地：内蒙古自贸试验区建设与特色产业高质量发展路径

国声智库课题组

内蒙古地处“内联八省近京畿、外接俄蒙通欧亚”的独特区位，是丝绸之路经济带重要支点、中蒙俄经济走廊关键节点。2026年4月9日，国务院印发《中国（内蒙古）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），标志着我国自贸试验区扩围至23个，实现沿海、内陆、沿边全覆盖。立足内蒙古资源禀赋与开放优势，系统分析自贸试验区三片区功能布局、特色产业融合路径及全国网络枢纽定位，探索边疆民族地区以制度型开放推动高质量发展、打造向北开放新高地的创新实践。

战略背景：自贸试验区总体方案开启向北开放新篇章

国务院近日印发的《总体方案》，赋予内蒙古自贸试验区更大改革自主权，鼓励先行先试，在更广领域、更深层次开展首创性、集成式、差别化探索。商务部有关负责人在政策吹风会上明确指出，内蒙古是中蒙俄经济走廊的重要节点，《总体方案》支持内蒙古自贸试验区深化与周边国家发展融合，服务构建周边命运共同体。2025年4月，中国（内蒙古）自由贸易试验区揭牌仪式暨建设动员大会在呼和浩特召开，随着红绸缓缓揭开，印有“中国（内蒙古）自由贸易试验区”的金色牌匾正式亮相，标志着我国自贸试验区扩围至23个，实现沿海、内陆、沿边全覆盖的战略布局。这是“十五五”开局之年党中央、国务院作出的重大决策，是深入实施自贸试验区提升战略的重要部署，也是新时期扩大高水平对外开放的重要举措。

内蒙古自贸试验区是北部沿边地区首个同时面向俄罗斯和蒙古国的自贸试验区。全区拥有4200余公里边境线、20个对外开放口岸，陆路口岸货运量连续多年位居全国首位。长期以来面临“大通道、小平台”的发展困境，自贸试验区建设正是打破这一困境的“制度钥匙”，标志着向北开放的大门正开得更大、更稳。内蒙古地处“内联八省近京畿、外接俄蒙通欧亚”的独特区位，横跨“三北”、内联八省区、外通欧亚，历史上就是“草原丝绸之路”和“万里茶道”的重要枢纽，如今更是丝绸之路经济带的重要支点、中蒙俄经济走廊的重要节点、国家西部陆海新通道的重要门户。作为我国向北开放重要桥头堡，内蒙古20个对外开放口岸构筑起我国产业链供应链国际国内合作的“黄金通道”。2025年，内蒙古陆路口岸货运量达1.32亿吨，同比增长8.3%，连续3年突破亿吨大关；进出境中欧班列9557列，同比增长16.9%，占全国近一半。

然而，内蒙古在一定程度上也面临着通道优势突出、平台支撑不足等“只通不聚”的发展瓶颈。“中国（内蒙古）自由贸易试验区”这块崭新的牌匾，正是破解“只通不聚”困局的“制度钥匙”，可加速促进物理“通道”升级为经济“枢纽”。《总体方案》量身定制7个领域19个方面的改革创新举措，明确将内蒙古自贸试验区打造成为联通内外、辐射周边的信息交流中心、交通物流中心、要素资源配置中心、重点领域科技创新中心和产业合作中心等“五个中心”，建设沿边内陆开发开放战略高地和服务保障全国高质量发展示范区域，打造稳边固边、经略周边、服务全国的战略支点。

空间布局：三片区功能协同与产业分工

内蒙古自贸试验区实施范围119.74平方公里，涵盖呼和浩特、满洲里、二连浩特三个片区，形成功能互补、协同发展的空间格局。

呼和浩特片区（76.28平方公里，含呼和浩特综合保税区0.88平方公里）作为核心枢纽，重点发展新能源、新材料、生物医药、新一代信息技术等战略性新兴产业及绿色农畜产品加工、乳业等特色产业，积极培育商贸物流、数字经济、科技服务、会展、文旅等现代服务业，打造国家向北开放重要桥头堡的核心枢纽、特色产业高质量发展的创新集聚区。海关将AEO认证激励机制向上延伸，联合商务、税务、金融等多部门出台配套政策，让获得认证的企业享受更多政策红利，形成更完整的出口支撑体系。该片区依托和林格尔数据中心集群，算力总规模、智算规模均居全国第一，具备发展绿色算力、人工智能大模型训练的战略优势。本地算力企业运营数万张显卡，已与中东电信运营商telecom达成战略合作并在利雅得设立区域总部，跨境数据交易合作获得政策支持。加快建设国际快件中心和区域性国际邮政快递枢纽，跨境电商订单保持稳定增长态势。

满洲里片区（25.11平方公里，含满洲里综合保税区1.44平方公里）重点发展进口资源落地加工、跨境旅游、跨境金融、口岸服务等特色产业，打造辐射东北亚和欧洲的重要窗口、中俄蒙开放合作的重要平台。该片区将实施进口铜精矿“口岸+卸货地”联合监管模式，探索建设无人驾驶等新型智能跨境运输通道，提升能源和战略资源产业发展能级。

二连浩特片区（18.35平方公里）重点发展国际贸易、国际物流、跨境旅游、国际医疗等特色产业，打造中蒙俄经济走廊的重要枢纽，口岸通关效率显著提升，公路口岸年出境车次达10万辆级，口岸间通关时间仅需5至15分钟。与周边国家友好合作的示范样板。该片区将支持增开二连浩特至乌兰巴托宽轨直达班列，拓展铁路口岸宽轨装货功能，开展液化石油气加工、氟化工产业。边民互市贸易活力迸发，二连浩特边民互市贸易区贸易额两年增长近3倍，从3亿余元增至8亿元，跃居全区首位。

三片区通过“中欧班列+”定制化班列、多式联运“一单制”“一箱制”实现物流联通，通过产业梯度转移与协作实现经济联动，通过人才柔性流动与共享实现智力互通，构建起“通道—枢纽—平台—产业”的完整开放生态。

产业基础：生命科学与现代农业的深度融合

内蒙古自贸试验区的产业定位深刻体现了生命科学与现代农业的有机契合。作为我国重要的绿色农畜产品生产基地，内蒙古拥有得天独厚的农牧业资源禀赋，而生命科学与生物制造技术的引入，正推动传统农牧业向高附加值、高科技含量方向转型升级，并孕育出具有广阔前景的新型产业和未来产业。

《总体方案》明确提出建设农牧业科技成果转化平台、科技创新综合服务平台、产业知识产权运营中心，加速农牧业科技成果产业化。支持在生态环保、现代农业、航空航天、新材料等领域培育建设国家级科技创新平台基地，研究建设草业技术创新中心，支持国家乳业技术创新中心开展乳业智能制造装备研发和重点技术攻关。这为内蒙古发展生命科学与生物制造产业提供了坚实的制度保障，更为发展面向人民生命健康的新型产业和未来产业奠定了坚实基础，积极服务于“健康中国”战略实施。

呼和浩特片区依托国际空港、陆港和国家级开放平台，加快推动构建“东融、西联、南通、北开”的全方位开放发展新格局，建设区域性国际贸易、投资、文化、物流等枢纽中心。在生命科学领域，重点发展生物医药产业，推动生物制造技术创新，构建从基础研究到产业应用的完整创新链条，培育壮大生命健康等新型产业和未来产业。在现代农业领域，依托乳业、燕麦等特色产业基础，运用生物技术、基因编辑、合成生物学等前沿科技，提升农畜产品品质与附加值，打造具有国际竞争力的绿色农畜产品品牌，以优质健康产品供给助力“健康中国”建设。在制度创新赋能产业升级方面，海关探索支持企业自主选择在生产地或物流枢纽办理查检业务，以葵花籽出口为试点，引导上下游配套企业向物流枢纽集聚，延长生产加工产业链条。

产业样本：三主粮模式的创新启示与价值链跃升

在内蒙古自贸试验区建设的战略背景下，特色农牧产业的转型升级具有示范意义。以燕麦为代表的三主粮（燕麦、藜麦、荞麦）产业发展模式，为边疆地区依托自贸试验区实现价值链跃升提供了可行路径，同时也与生命科学、生物制造技术形成深度契合。

（一）从“原粮输出”到“价值深耕”的产业链重构

传统燕麦产业长期处于初级产品供应阶段，附加值流失严重。三主粮模式的核心在于构建“种植—研发—加工—品牌—市场”全产业链体系。通过建设国家乳业技术创新中心、草业技术创新中心等国家级科创平台，推动燕麦深加工技术突破，运用生物制造技术开发燕麦β-葡聚糖提取、燕麦奶、燕麦功能食品等高附加值产品，实现从“卖原粮”向“卖技术”“卖品牌”的转变。

依托自贸试验区政策，建议建立燕麦产业跨国联合实验室，引进俄罗斯、蒙古国优质种质资源，运用生命科学手段开展耐旱、高β-葡聚糖品种选育，抢占种业创新制高点。

（二）从“国内市场”到“双向循环”的市场空间拓展

内蒙古自贸试验区的一大突破是推进周边国家优质农食产品输华检疫准入，扩大优质农食产品进口，同时深化内外贸一体化改革，搭建内外贸一体化综合服务平台。这为三主粮产业提供了“引进来”与“走出去”并重的战略机遇。

一方面，可利用边民互市贸易政策，引进俄罗斯、蒙古国优质燕麦原料，在呼和浩特片区进行精深加工，借助“蒙”字标认证体系提升产品溢价能力；另一方面，可依托中欧班列通道，将燕麦功能食品、燕麦奶等终端产品出口至“一带一路”沿线国家，构建“全球原料+中国智造+世界市场”的产业格局。支持企业在境外建立实体展示、销售、配送、售后服务一体化营销体系，对企业通过带料加工等方式带动和扩大出口，给予金融服务等政策支持。

（三）从“单一产业”到“三产融合”的生态价值实现

三主粮模式的深层价值在于其生态属性。燕麦作为低耗水、耐旱作物，是内蒙古干旱半干旱地区生态修复与产业开发的最佳结合点。《总体方案》强调坚持绿色发展，筑牢生态安全屏障，推进中蒙荒漠化防治合作中心、示范基地、沙尘监测站等项目实施。三主粮产业可与生态治理深度融合，发展“燕麦种植—生态修复—碳汇交易”的绿色发展模式。

建议探索建立燕麦产业生态产品价值实现机制，将燕麦种植基地纳入国家核证自愿减排量（CCER）开发范围，通过碳汇交易增加种植户收益。同时，依托燕麦田园景观发展生态旅游、康养产业，推动一二三产业融合发展，实现经济效益与生态效益双赢。

战略视野：打造全国自贸试验区网络枢纽

内蒙古自贸试验区的战略价值，不仅在于区域经济发展，更在于其在向北开放中实现内外循环边腹互动的重要节点。按照国家对内蒙古的定位，内蒙古正在深度融入共建“一带一路”，努力建设我国向北开放的重要桥头堡和全国自贸试验区网络核心枢纽的定位。必须跳出单一区域视角，将其置于全国自贸试验区战略矩阵和国际合作大格局中谋划，形成“以点带面、以面带网”的开放格局，构建“沿海—内陆—沿边”全覆盖的自贸试验区联动发展体系。

（一）“一带一路”深度融入共建的向北开放的重要桥头堡

内蒙古自贸试验区是丝绸之路经济带向北延伸的重要支点、中蒙俄经济走廊的关键节点。应充分发挥这一区位优势，深度参与共建“一带一路”，构建“空铁联运”的全球物流网络：从航空运输角度，链接全球航运网络；从铁路运输角度，辐射“一带一路”沿线国家，覆盖东北亚、中蒙俄经济走廊，形成跨区域大循环体系。

中国商业史学会通过开展政策解析、课题研究、智库交流、成果发布、举办丝绸之路智库峰会、货殖论坛、“一带一路”文化传播与经济发展论坛等活动，大力倡导“商贸富国、商联天下”等商贸文化精神。建议依托中国商业史学会“一带一路”专业委员会优势，联合丝绸之路网等资源，筹建“自贸试验区智库共同体”，围绕制度创新、产业规划、风险防控等开展前瞻性研究，策划发布《自贸试验区发展报告》，为政策制定提供智力支持。

（二）全国自贸试验区网络的“结对子”联动机制

内蒙古自贸试验区应主动对接全国自贸试验区网络，建立“结对子”联动发展机制，形成要素集约、政策共享、产业共建、利益共赢的全国自贸试验区创新联合体：

与新疆自贸试验区联动：形成“西北双枢纽”格局，共同服务丝绸之路经济带建设。内蒙古与新疆同为沿边自贸试验区，应建立常态化合作机制，在能源资源、农牧产品、文化旅游、口岸物流等领域开展深度合作，构建内陆沿边开放的战略支点，形成辐射中亚、东北亚的“双轮驱动”。

与上海自贸试验区联动：学习借鉴上海在制度创新、金融开放、服务业扩大开放等方面的先进经验，探索“研发在沿海、转化在边疆”的飞地创新模式。支持呼和浩特片区与张江科学城共建离岸孵化器，实现创新资源跨区域配置，承接上海科技成果转移转化。

与海南自由贸易港联动：探索内蒙古优质农畜产品通过海南自贸港进入国际市场的通道，同时引进海南自贸港在跨境服务贸易、医疗旅游等领域的创新政策，形成“北产南销”的内外贸一体化格局。

与北京自贸试验区联动：依托北京国际科技创新中心优势，在生命科学、生物制造、人工智能等领域开展联合攻关，推动北京科技成果在内蒙古转化落地。建立“北京研发+内蒙古制造”的产业协作模式，实现产业链上下游协同。

与陕西自贸试验区（西安）联动：依托西安内陆港和内蒙古边境口岸优势，共建“内陆—沿边”物流通道，推动中欧班列集结中心互联互通，形成贯通东西的物流大动脉。

与香港特别行政区联动：借助香港国际金融中心地位，探索内蒙古企业在港融资、上市渠道，引进香港专业服务业资源，提升内蒙古自贸试验区国际化水平。推动建立“内蒙古—香港”跨境投融资便利化机制。

（三）人民币国际化与金融合作创新

《总体方案》明确支持内蒙古自贸试验区发展跨境金融，这为推进人民币国际化提供了重要试验田。建议：

一是争取世界银行及国际金融机构支持。积极对接世界银行、亚洲基础设施投资银行等国际金融机构，争取其在基础设施建设、绿色低碳发展、农牧业现代化等领域的资金支持和智力援助。

二是深化政策性金融合作。加强与国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性金融机构合作，争取在口岸基础设施、中欧班列运营、农牧业产业化等领域获得专项信贷支持。特别是争取中国农业发展银行在内蒙古设立特色农业金融创新中心，开发适合边疆农牧业特点的金融产品。

三是创新跨境人民币结算机制。依托满洲里、二连浩特片区的跨境金融功能，探索建立中蒙俄跨境人民币结算中心，推动与俄蒙两国在能源、矿产、农牧产品贸易中扩大人民币计价结算比例。支持符合条件的金融机构开展跨境人民币融资、跨境人民币资金池等业务，降低企业汇兑成本和汇率风险。

支撑体系：人才、技术、生态的闭环构建

自贸试验区建设的成败，关键在于能否形成可持续的要素汇聚机制。针对内蒙古自贸试验区建设，建议构建“人才—技术—生态”三位一体的支撑体系。

（一）实施“向北开放人才特区”工程

《总体方案》提出搭建外籍人才“一站式”出入境服务平台，支持共建联合实验室、院士工作站，强化对“一带一路”杰出人才的靶向引进。建议在三片区实施差异化人才政策：

在呼和浩特片区，聚焦算力、人工智能、生物医药、生命科学等前沿领域，实施“草原英才”升级版计划，给予领军人才团队综合资助，赋予人才更大技术路线决定权、经费支配权、资源调度权。

在满洲里、二连浩特片区，设立“边境贸易专家”特聘岗位，引进熟悉俄蒙市场规则、法律体系、文化习俗的国际化人才，为边贸企业、跨境合作提供专业智力支持。

建立自贸试验区人才柔性流动机制，允许京津冀、长三角、粤港澳大湾区高层次人才通过“候鸟式”工作、项目合作、技术入股等方式参与内蒙古建设，打破地域、身份、所有制界限，实现“不求所有、但求所用”的智力共享。

（二）构建“政产学研用”协同创新网络

建议建立跨境科研用物资“正面清单+事前备案”管理机制，简化研发用途设备、样本样品进出口手续，为燕麦育种、乳业研发、生物医药等提供通关便利。支持建设新材料、装备制造、绿色农畜产品加工、生命科学等领域中试平台，打通实验室到生产线的“最后一公里”。

（三）打造“绿色算力+智慧农业+生命科学”数字引擎

内蒙古作为全国一体化算力网络国家枢纽节点，算力资源优势显著。《总体方案》提出推进全国一体化算力网络内蒙古枢纽节点建设，支持建设满洲里、二连浩特边缘算力中心，支持呼和浩特片区开展人工智能大模型训练和应用。建议将算力优势与农牧业数字化转型、生命科学研发深度融合：

建设“北疆智慧农牧业大脑”，利用人工智能大模型分析燕麦、乳业等产业的全产业链数据，实现种植决策智能化、加工过程自动化、质量追溯全程化。同时，依托强大算力支撑，建设生命科学大数据中心，为生物医药研发、基因测序、蛋白质结构预测等提供算力保障。探索建立符合数据要素特性的价格形成机制，支持呼和浩特片区建设数字服务出口公共服务平台，探索提供跨境算力服务，将绿色电力转化为绿色算力，再转化为数字服务出口，形成“绿电—算力—数据—服务”的价值增值链条。

（四）设立“向北开放”特色产业引导基金

建议筹备设立内蒙古自贸试验区产业发展引导基金，采用“政府引导+市场运作+专业管理”模式，重点投向新能源、新材料、生物医药、绿色农畜产品加工、跨境物流等特色产业领域。基金功能定位：一是产业孵化功能，通过种子期、天使轮投资支持生物制造等前沿技术产业化；二是产业链整合功能，以股权投资方式推动优势产业并购重组，培育行业龙头；三是跨境合作功能，联合政策性金融机构，设立中蒙俄产业合作子基金，支持企业在俄蒙开展资源开发、农业种植、加工制造等跨境投资；四是风险补偿功能，建立贷款风险补偿资金池，为中小微企业提供融资担保，破解“融资难、融资贵”瓶颈。探索“基金+基地+产业”联动模式，在呼和浩特片区设立基金小镇，吸引全国优质创投机构集聚，形成“投资—孵化—加速—上市“全周期资本服务体系，以资本力量赋能特色产业高质量发展。

政策建议：打造沿边开放制度创新高地

基于上述分析，提出以下政策建议：

第一，建立“自贸+生态”差异化考核机制。区别于沿海自贸试验区以贸易额、外资额为核心的考核体系，建议对内蒙古自贸试验区增设生态产品价值实现、边疆民族地区民生福祉改善、向北开放通道建设等差异化指标，引导片区将生态优势、区位优势转化为发展优势。

第二，创新“边民互市+跨境电商”融合模式。在满洲里、二连浩特片区，推动边民互市贸易服务平台和监管系统数字化转型升级，对边民互市贸易进口商品实施分层查验、分类监管。同时，引入跨境电商平台，帮助边民将互市贸易商品通过直播电商、社交电商等新模式销往全国，提升边民收入，促进兴边富民。

第三，构建“智库共同体”战略支撑体系。建议依托新型智库、中国商业史学会“一带一路”专业委员会等平台，联合相关高端智库，建立“内蒙古自贸试验区智库共同体”，围绕制度创新、产业规划、风险防控等开展前瞻性研究。定期发布《内蒙古自贸试验区发展报告》，为政策制定提供智力支持，为企业投资提供决策参考，为学术研究提供实践样本。

第四，探索“飞地经济”跨区域协作机制。支持二连浩特口岸与天津港、唐山港等港口陆海联动，加快推行“铁路快通”模式；支持满洲里口岸与大连港、秦皇岛港等港口共享资源。在此基础上，探索建立“沿海港口+内陆自贸+边境口岸”的飞地经济协作区，实现政策共享、产业共建、利益共赢。

第五，建立“生命科学+现代农业”产业联盟。依托国家乳业技术创新中心、草业技术创新中心等平台，联合国内外生命科学领域顶尖机构，组建“内蒙古生命科学产业创新联盟”，聚焦生物育种、生物制造、生物医药等关键领域，开展联合攻关，推动科技成果转化，打造具有国际竞争力的生命科学产业集群。

第六，建立全国自贸试验区“结对子”联动机制。建议商务部统筹协调，推动内蒙古自贸试验区与上海、海南、北京、新疆、陕西（西安）等自贸试验区建立“结对子”合作关系，形成制度创新互鉴、产业发展互补、人才资源共享的联动发展格局，将内蒙古打造成为连接沿海、内陆、沿边的自贸试验区网络枢纽。

结语

内蒙古自贸试验区是实施自贸试验区提升战略后新设的自贸试验区，将认真贯彻落实“五中心”“一高地”“一示范区域”“一战略支点”战略定位，以制度创新为核心，开展首创性、集成式探索，为新时代推动沿边内陆地区更高水平开放贡献力量。内蒙古自贸试验区的建设，不仅是我国自贸试验区布局的完善，更是新时代推进高水平制度型开放、服务构建新发展格局的战略落子。以三主粮燕麦产业为代表的模式创新，展示了边疆民族地区依托自贸试验区实现特色产业高质量发展的广阔前景。通过构建“人才—技术—生态”三位一体的支撑体系，深度融入“一带一路”建设和全国自贸试验区网络，积极推进人民币国际化和金融合作创新，将内蒙古打造成为连接沿海、内陆、沿边的自贸试验区网络枢纽，形成要素集约、政策共享、产业共建、利益共赢的自贸试验区创新联合体，内蒙古完全有条件将政策红利转化为发展动能，将区位优势转化为开放优势，将生态资源转化为经济资源。