13大举措完善分级诊疗 推动优质医疗资源高效配置

21世纪经济报道记者 闫硕

今年以来，分级诊疗相关政策持续加码，助推医疗卫生资源高效配置。

3月底，国务院常务会议（简称“国常会”）研究加快建设分级诊疗体系有关政策措施，将分级诊疗作为优化医疗资源配置、提升体系运行效率、保障群众就近就医的重要抓手，为医改向纵深推进划定清晰路径。

十多天后，国务院办公厅正式印发《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》（简称《若干措施》），提出4方面13条具体措施，通过完善分级诊疗协同机制、引导群众基层首诊、加强转诊管理、完善保障措施，加快推进优质医疗资源下沉和区域均衡布局。

4月13日，在国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，国家卫健委相关负责人表示，2015年以来，国务院办公厅先后印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》等多份文件，基本上形成了分级诊疗制度的框架设计。分级诊疗体系建设正在由打好基础逐步转向质量效益综合提升阶段，此次《若干措施》的发布，旨在进一步推动相关工作提质增效。

综合多位专家观点，分级诊疗是深化医改的核心制度，实现分级诊疗的关键在于基层强、机制顺、保障实。未来，我国将紧扣“强基、稳二、控三”原则，统筹推进分级诊疗体系建设与医疗卫生强基工程，持续优化医疗资源配置，推动优质医疗服务真正下沉基层、普惠全民。

引导群众基层首诊

分级诊疗是依据疾病轻重缓急与诊疗难易程度分级施治，推动常见病、多发病在基层医疗机构解决，疑难危重症由上级医院救治，既方便群众就医，也有效降低就医负担。

经过多年深耕，我国基层医疗服务可及性与服务质量实现双提升。全国超110万所医疗卫生机构覆盖城乡，基本医疗卫生服务覆盖14亿人，超90%的居民可在15分钟内抵达就近医疗服务点。2025年，全国基层医疗卫生机构诊疗人次达55.6亿，占比52.6%，实现基层诊疗人次与占比持续提升；双向转诊人次数较2020年增长超50%，群众上下转诊更加便捷。

但分级诊疗制度的深入推进仍面临诸多难题。一位三甲医院工作人员曾向21世纪经济报道记者指出，核心症结在于群众传统就医观念僵化、基层医疗机构服务能力不足，以及基层医疗机构管理方式滞后、配套政策不完善等。

由此可见，强基层是分级诊疗体系建设的关键。上海市卫生和健康发展研究中心金春林主任此前向21世纪经济报道记者指出，基层机构“接得住”是医疗卫生强基工程的核心所在。若基层无法有效承接分流患者，分级诊疗便难以落地。一方面要持续强化基层医疗能力建设，推动常见病、多发病诊疗水平与三级医院同质化；另一方面要提升基层机构对疑难病症的分诊能力。

换言之，做强基层医疗，才能让分级诊疗从制度设计变为群众可感可知的就医现实。去年9月，国务院批复《医疗卫生强基工程实施方案》，明确2027年和2030年阶段性目标。上述国常会明确提出，要统筹抓好分级诊疗体系建设和医疗卫生强基工程实施，以常见病、慢性病为重点引导群众基层首诊。

此次《若干措施》进一步明确，紧密型医联体内上级医院要在基层医疗卫生机构开设高血压、糖尿病、慢性阻塞性肺疾病等常见病、慢性病门诊，并将专家团队普通门诊向基层医疗卫生机构延伸。对于符合条件的慢性病患者，基层医疗卫生机构单次可开具不超过12周用药的长期处方。基层医疗卫生机构要开展慢性病防控，推广健康生活方式和体重管理。

紧密型医联体将被视为完善分级诊疗协同机制的关键抓手。《若干措施》提出，通过优化医疗卫生机构功能定位和结构布局、推动紧密型医联体提质扩面、加强紧密型医联体内医疗资源共享等方式，完善分级诊疗协同机制，目标是到2030年基本建立以紧密型医联体为支撑的分级诊疗协同机制。

需要指出的是，医联体的组织形式在城市主要是紧密的城市医疗集团，在农村是紧密型的县域医共体。在上述政策例行吹风会上，国家卫健委相关负责人指出，目前正组织81个城市的紧密型城市医疗集团的试点工作，且正在逐步推广；2025年，在紧密型县域医共体内，基层诊疗人次占比超过63%，该比例高于全国基层诊疗人次占比平均水平，未来将持续加强县域医共体内涵建设，推动实现一般疾病在市县解决、日常疾病在基层解决。

强化“三医”协同

推动医疗、医保、医药“三医”协同是强基工程深入推进、实现分级诊疗的关键。在医疗方面，核心聚焦优质医疗资源下沉与基层服务能力提升。

在医药方面，据国家卫健委数据，2025年，全国超过70%的县建立了县级中心药房。全国乡镇卫生院和社区卫生服务中心平均配备药品超过300种，村卫生室平均配备药品100种。同时还可以根据群众需求，动态调整药品供应保障目录。未来将加强县域医共体药品配备使用和管理，进一步扩大基层药品配备和使用。

在医保方面，“健康国策2050”创办人梁嘉琳认为，在商业健康险、慈善医疗在基层普及之前的很长一段时间里，医保仍将是我国基层医疗卫生机构的最大单一买单方。医保政策不仅关系到基层医疗机构开展医疗卫生服务、提供药械产品的选品权、定价权、结算权，还进一步调控着基层医务人员的积极性、服务质量与绩效。

医保政策的倾斜进一步放大了基层就医优势。3月16日，国家医保局、国家发展改革委、国家卫生健康委联合印发《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，提出逐步提升医保基金用于基层医疗卫生机构的支出比例。

资深医改专家徐毓才向21世纪经济报道记者表示，基层能不能强，医保起决定性作用。加大对基层医疗卫生机构的投入倾斜一方面要靠发改立项，财政拨钱，但更重要的还是要把基本公共卫生项目资金和医保资金用好用活。

而此次支持基层助力分级诊疗，医保政策有多重转向。在徐毓才看来，《若干措施》最具颠覆性的是转诊方面相关内容。多年来，医保部门以方便群众就医看病为目的，积极推行异地就医直接结算，取消了之前医保病人转诊的一些规定，基本实现了“患者自由就医”，进而出现了大量医保基金随病人流向人口净流入地区、医疗资源丰富地区，这种“马太效应”实际上不利于分级诊疗，致使医疗需求量大、服务能力弱、经济不发达地区“雪上加霜”，这次新政策《措施》做出了比较大的调整。

在以提升就医连续性为导向加强转诊服务管理方面，一是明确转诊规则。各地区要组织卫生健康、医保等部门立足本地医疗资源配置、服务能力和人群疾病谱情况，按照分级诊疗原则和常见病、慢性病分级诊疗服务技术方案，相应制定省域内、地市内和医联体内转诊规则并督促落实。

二是强化医保政策引导。统筹地区内经基层医疗卫生机构逐级转诊的参保患者，在上级医院的住院起付线可连续计算；由上级医院下转至基层医疗卫生机构的住院患者，同一疾病周期内不再另设住院起付线。进一步强化异地就医直接结算管理服务，跨省临时外出就医人员报销水平与参保地同级别医疗机构报销水平保持合理差异。

“另外，总额预付相关内容其实是《若干措施》最核心的。在完善分级诊疗多元保障措施方面，要求落实对符合条件的紧密型县域医共体总额付费政策。及时将符合条件的基层医疗卫生机构纳入医保定点管理；在完善基本医保差异性支付政策方面，健全总额付费动态调整机制，年度新增医保基金适当向基层医疗卫生机构倾斜。”徐毓才认为，这些都对医保提出了新的要求。

随着《若干措施》的落地，分级诊疗将迈入提质增效新阶段，以强基层为核心推动优质医疗资源真正下沉，让就医更公平、服务更可及，为深化医改写下务实注脚。