研究 | 刘恒：62年中印冲突后，英国如何加大对印海军援助？

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作者|刘恒

整理|王晶

编辑|曹寅聪

审核 |朱依林 陈珏可

摘要

从1963年至1965年，英国与印度围绕海军援助问题，展开了长达两年的外交磋商。英国霍姆政府决定援助印度建造“利安德”级护卫舰，主要是为了阻止苏联将影响力伸入印度洋，进而维护英国在苏伊士运河以东的战略利益。在财政危机和防务审查背景下，威尔逊政府已无力满足印度海军日渐膨胀的要求援助的胃口，致使后者转向苏联。从后殖民时代英印关系的视角观之，英印海军特殊关系的终结，是印度在国防现代化进程中全面同英国拉开距离并转向苏联的重要一步。20世纪60年代南亚国际关系格局的变动，绝不只是传统观点所认为的冷战两极对抗下美国和苏联主导权的交替，而是有着更为复杂的历史面相。

关键词：英国 印度 海军 军事援助

英国援助印度建造的“利安德”级护卫舰。图源：网络

1965年9月1日，印度与苏联政府签署了一项包括四艘潜水艇在内的海军军购协议，在西方引起激烈反响。这个事件的轰动程度虽然不及大约同时发生的第二次印巴战争，但对于印度国防史、外交史和英印关系史来说都意义重大。在此之前，印度海军一直是在英国皇家海军的扶植下创建与成长，列装清一色的英制军舰，对英国的制式装备拥有相当高的认同感。所以，这是印度历史上首次从英国以外的国家引进海军战舰和武器系统，标志着英印海军特殊关系的终结。

耐人寻味的是，在购买苏制装备之前，印度曾试图向英国求援。围绕海军援助问题，英印两国展开了长达两年的外交互动，只是在英国拒绝之后，印度才决定转向苏联。为何英国没能满足印度海军的装备需求？印度海军是如何逐步从英制装备转换为苏制装备？海军改换制式装备与印度的国防和外交政策以及南亚国际关系格局之间有何关联？截至目前，学术界还没有研究能清晰、系统地回答以上问题，为数不多的关于后殖民时代英印海军关系的著述，考察时段都集中在20世纪50年代中期以前，对60年代英印海军关系发生变动这一关键时期一笔带过。

事实上，英国与印度关于海军援助的互动，其过程之曲折以及所牵涉的战略和政治问题的复杂程度，远远超出学术界的既有认知：它既与1962年中印边界冲突后印度国防政策的转变密切相关，还关涉英国在南亚次大陆乃至苏伊士运河以东的帝国利益；英印海军特殊关系的终结，是印度在国防现代化进程中全面同英国拉开距离并转向苏联的重要一步。本文拟利用英国与印度的解密档案，辅之以蒙巴顿等重要历史人物的私人文件，从后殖民时代英印关系的视角切入，考察英国与印度围绕海军援助互动的历史过程，重点探讨英国政府对印度海军的援助政策及其背后的复杂考量，以期从一个新的视角观察60年代的英印关系和南亚国际关系格局的走向。

一、50年代英国对印度海军的军舰转让政策

与英印海军关系

印度海军的前身严格来说是1934年成立的皇家印度海军。英国的初衷是让它负责防御南亚次大陆海岸与港口，分担英帝国在印度洋的防务。第二次世界大战期间，皇家印度海军壮大为一支颇具规模的舰队。1947年工党政府从南亚实行战略撤退，将次大陆划分为印度和巴基斯坦两个自治领，包括海军在内的军事力量也一分为二。印度分得各型舰艇32艘，但大多损耗严重，没有太大的军事价值。1950年1月26日印度共和国成立当天，“皇家印度海军”更名为“印度海军”。

建国以后，尼赫鲁政府一方面致力于向世界展示一个自由独立的国家形象，另一方面又难以斩断和前宗主国的联系，殖民时代的历史痕迹仍旧在无形之中延续下来。印度的行政制度、语言文化和军事体系等，随处可见英印帝国时期的影子，其中以海军对英国的依附最有代表性。由于英印政府对军队实行政治管控，限制印度军官的升迁，导致印度独立后军官数量严重不足。这种现象在海军中尤为突出。为填补缺口，尼赫鲁政府选择从英国租借军官继续训练并统帅印度海军，导致海军的非殖民化进程远远滞后于其他军种。更重要的是，海军继续使用英国的制式装备，大至军舰和武器系统，小至军帽和被单等军用物资，基本都从英国进口，而且编制、战术条令和礼仪等仍旧沿用英国皇家海军的标准。

海军非殖民化进程的滞后，也和印度的国防政策以及海军的地位有关。尼赫鲁政府的首要任务是集中资源优先发展经济，注重控制军费。就国防政策而言，印度将巴基斯坦视作国家安全的主要威胁，把陆军和空军作为军备重心，海军处于国防建设的最末端，成为节约财政的牺牲品。在这项政策下，海军曾在1947年制定出一项包括两艘航母和四艘潜艇在内的扩军计划，最后由于预算受限而被迫束之高阁，其装备建设只能靠从英国购买老式军舰。

印度海军对英国的依附，使得英国对南亚次大陆的影响力并没有随英印帝国瓦解而消亡。印巴分治之际，艾德礼政府曾幻想和印度达成防务协议，从而将其海军纳入英帝国在印度洋的防务体系。然而，由于尼赫鲁政府奉行不结盟政策，并将同为英联邦成员的巴基斯坦视作主要威胁，使英国的愿景化为泡影。尽管如此，英国皇家海军致力于向印度转让军舰，其动机主要是战略性的：确保印度海军对英国装备和技术的依赖，甚至能在战时协助英帝国在印度洋的防务。此外，出售军舰还可获取不菲的外汇收入，改善英国的收支平衡状况。基于以上战略和商业利益，从印巴分治到60年代初，英国向印度海军转让了多艘军舰，主要有：一艘航空母舰、三艘“亨特”级（Hunt）护卫舰、四艘“吨”级（Ton）海岸扫雷艇、三艘“布莱克伍德”级（Blackwood）反潜护卫舰、三艘“威特比”级（Whitby）反潜护卫舰、三艘“豹”级（Leopard）防空护卫舰。

以上军舰交易的时间虽然不同，但具有一些共同的模式和特点。首先，所有交易都是以外汇结算，英国概不考虑卢比支付、政府贷款等财政援助方式，这也是它向所有英联邦成员供应装备的基本原则。如此既是为了防止成员国竞相索要援助带来不可承受的财政负担，也避免厚此薄彼而破坏英联邦关系。其次，转让的基本都是英国皇家海军退役的老式军舰。这既与印度海军预算受限而无力购买昂贵的新型军舰有关，也因为英国皇家海军还保留殖民时期的家长作风和帝国思维，认为印度海军不具备操纵新型军舰的能力。再次，蒙巴顿（Louis Mountbatten）在印度海军建设进程中起到了非常关键的作用。蒙巴顿先后担任了印度总督、英国第一海务大臣和国防参谋长等要职。由于他和尼赫鲁等印度最高领导人私交甚密，成为印度从英国获取武器装备尤其是海军战舰的重要渠道。印度官方海军史充分肯定了蒙巴顿的作用。

综上可见，印巴分治以后，英国并未从南亚次大陆完全撤离。虽然政治话语权不复从前，但通过供应装备等方式，英国对印度海军乃至总体国防建设仍拥有独一无二的影响力。这种角色表明，二战后的南亚国际关系并不局限于东西方冷战的两极格局。当印度的经济领域成为美国和苏联争夺的主要战场，英国则在其国防领域占据近乎垄断的地位，是超级大国之外另一支不可忽视的力量。源于特殊的历史联系和装备标准化考虑，印度大多时候更愿意购买英制装备，为英国发挥影响力提供了保障。但这个标准并非一成不变。当英国无法满足它更为现实的国家利益需求时，印度便会寻找新的供应源。1962年中印边界冲突后，印度的国防政策发生转变，再加上美苏在南亚的角逐升级，对英国残存的帝国影响力构成强烈冲击。在这个背景下，即便曾经如“同志般”亲密的英印海军关系，亦在此过程中渐行渐远。

二、印度海军的更新换代计划

与麦克米伦政府的冷淡回应

1962年10月至11月，印度与中国因领土争端在边界地区爆发冲突，最后以中国主动停火撤军而收场。在这场军事较量中的失败，暴露了印度国防在战略、战术、情报、后勤和武器装备等各方面的严重缺陷，使尼赫鲁政府深受刺激，开始从战略高度重审独立以来的国防政策。经济与国防协调部部长克里希纳马查理（T.T.Krishnamachari）向尼赫鲁指出，印度从来没有直面过国防存在的各种问题，无论军事领导、战略计划还是武器装备都是“失败的”；他建议，“迫切需要迅速和全面地加强国家的国防与经济实力”。1963年春的三年国防计划正是在这一背景下出台的。这项计划最突出的特点，是以中国为主要军事防范对手，谋求通过大规模扩充陆军、强化空军、实现武器装备的更新换代和提高国防生产能力等措施，加快军事现代化进程。根据计划，印度的国防预算在1963-1966财政年度呈阶梯式增长。

与此同时，印度的外交政策也发生微妙转向。中印边界冲突爆发后，尼赫鲁政府紧急向美国和英国求援，其外交政策已在事实上偏离不结盟的轨道。国防计划出台后，由于财政资源尤其是外汇紧张，加之军工水平落后，印度领导人认为，大规模的军备建设仍旧离不开西方大国的支持，它向英美提出的军事援助请求如同雪球般越滚越大，数额剧增，范围也从步兵武器扩展至战斗机等重型装备和国防工业装备。这表明，军事援助不再是印度不可触碰的政策底线，而是成为防务建设的重要途径。

从国防计划的内容可知，海军不是尼赫鲁政府的军备重心，但中印边界冲突促成的紧急态势，强化了海军的安全焦虑。就战略环境而言，海军认为，印度周边的主要对手中国、印度尼西亚和巴基斯坦的海军实力都有所发展，特别是印尼，其海军已足以威胁到对印度战略意义突出的安达曼和尼科巴群岛。更重要的是，此前海军购买的大部分是退役军舰，导致它面临严重的装备老化问题。截止到1963年，印度海军共有各型军舰二十六艘，其中过半建造于二战时期，服役时间超过20年，无论设备还是火炮均已过时。这种状态让海军高层忧心忡忡，海军参谋长卡塔里（R.D.Katari）在给蒙巴顿的信中写道：“除非现在可以采取一些措施，否则我们两到三年内就会发现，当航母在印度洋航行时，护航舰会使它看上去完全没有保护！我不敢想象到时候我们会面临怎样的批评。”

借着紧急状态下国防建设的“东风”，海军打算加快实施一项在中印边界冲突前便已制定但受财政限制而未落实的更新换代计划。这项计划由两个部分组成，短期内通过军购实现的目标有：三艘驱逐舰、三艘巡逻艇、十艘扫雷艇、一艘舰队供油船、Mk44型自导鱼雷、十六架“海鹰”（Sea Hawks）战斗机、四艘潜水艇。长远计划是在位于孟买的马扎冈船厂（Mazagon）自主建造三艘新型护卫舰，以降低对军购的依赖，初步选定英国的“利安德”级（Leander）护卫舰。以上计划中，驱逐舰、潜水艇和护卫舰工程是核心内容。然而，此时印度的军备重心是以对抗中国为主的陆军和空军，无暇顾及海军。尼赫鲁政府向大国求援时，将海军排除在外。

眼见政府拨款无望，印度海军尝试通过特殊渠道-末代总督蒙巴顿向伦敦求援。1963年5月初，蒙巴顿访问新德里，为印度海军传递求援意图提供了契机。蒙巴顿此行主要是受英美两国政府所托，劝说印度将国防计划尤其是陆军和空军扩军目标控制在更为理性的规模之内。除此之外，他还专门向印度最高层指出海军装备老化的问题，强调不能只顾发展陆军和空军而忽视海军。借此机会，印度军方向蒙巴顿提出海军援助请求：第一，以租借或长期贷款方式转让驱逐舰和潜水艇；第二，军舰必须是最新型号，因为老式军舰不仅难以维护，而且将使政府受到议会质询。这些请求表明，印度海军一方面没有完全摆脱对英国的依附，另一方面又试图改变传统的装备供应模式。

蒙巴顿返回伦敦后，仍旧像50年代那样积极奔走，努力推动英国政府支持印度的海军建设，这一次却屡屡碰壁。原因在于，海军援助不符合麦克米伦政府对印度军事援助的基本原则。中印边界冲突以来，英国是印度防务建设的主要援助国之一，并且和美国保持密切合作。1962年12月底，英美首脑在拿骚会议期间商定，向印度提供上限为1.2亿美元的军事援助，由美国、英国及其他英联邦国家平摊。英国的援助政策是基于多重利益的考量：其一，赢得尼赫鲁政府的政治感激，推进拉拢印度、遏制中国的冷战目标；其二，保持与美国在南亚冷战事务上的密切合作，巩固英美关系；其三，确保印度军队继续使用英制装备，维护英国对印度国防事务的影响力和武器出口的商业利益。英美军事援助的一个主要特点，是将援助限制在“和中国对抗”的山地步兵师和空军装备，海军的援助要求显得有些不合时宜。在英国领导人看来，“中国对印度不构成海上威胁”，海军不在援助范围之内。当印度试探性提出这方面请求时，被英联邦关系部官员看作“机会主义”的表现。

以财政援助方式转让军舰也遭到英国的抵触。前文已述，50年代英印军舰交易都是外汇结算。若提供长期贷款，等于打破英国对英联邦武器供应的基本原则，英国因此不愿在财政上让步，要求所有装备交易必须以现金结算。此外，由于英国曾拒绝以特惠待遇向巴基斯坦出售三艘“战斗”级（Battle）驱逐舰，从印巴平衡角度来说，不宜明显偏袒印度。英国海军部强调，对印度的军舰转让条件不能比巴基斯坦更加优惠。

三、霍姆政府对“利安德”级

护卫舰工程的援助

从已有史料来看，印度政府对海军的态度在1963年下半年发生转变。蒙巴顿的建议虽不能说起到决定性作用，但使海军得到较为有力的支持。印度国防部副秘书班纳吉（S.Banerji）在给内阁秘书凯拉（S.S.Khera）的报告中指出，“海军似乎被忽略了”，“蒙巴顿勋爵关于来自海上的潜在威胁的言论值得深入研究”。印度政府也认识到，若只顾陆军和空军而忽视海军，势必严重打击后者的士气。1963年12月，印度领导人向美国参联会主席泰勒将军（Maxwell Taylor）坦言，海军装备确已陈旧，有必要更新换代。在此背景下，1963年12月17日，尼赫鲁政府正式向英国递交海军援助备忘录，其中提出：印度已决定自主建造3艘英制“利安德”级护卫舰；鉴于印度收支状况严峻，请求英国政府提供长期贷款或类似的财政援助。

此外，英国也迎来政权交接。1963年10月，外交大臣道格拉斯·霍姆（Alec Douglas-Home）接替因病辞职的麦克米伦出任首相。霍姆执政后，基本延续了前任的援助思路：由于财政资源有限，英国无法像美国那样维持大规模军援，但出于冷战和帝国利益的双重目标，不可能拒绝进一步援助。综合这些考虑，霍姆政府决定，向印度追加500万英镑的军事援助，仍旧用于加强对抗中国所需的陆军和空军。英国决策者的共识是，要将有限的财政资源投入到能最大程度维护其政治、军事和商业利益的领域。

问题在于，印度海军是否值得英国冒着财政和政治风险投入？护卫舰工程的吸引力在于其突出的商业价值，因为它能催生出源源不断的零配件和装备订单，进而确保英国继续垄断印度的军舰制造业。但英国一直将“对抗中国”作为援助印度巩固防务的理由，借以安抚巴基斯坦，印度海军显然与此没有直接关联，势必难以向巴基斯坦解释。霍姆政府尤其担心，若进一步激怒巴基斯坦，英国的商业利益将岌岌可危。基于上述考虑，霍姆政府将印度海军排除在援助项目之外。

毫无疑问，英国的回应让印度非常失望。就连对英制军舰最为执着的印度海军副参谋长南达（S.Nanda）都相当愤慨，认为“蒙巴顿欺骗了他”。印度政府和军方尤其是年轻一代军官由此出现要求海军更换制式装备的呼声。这种离心趋向反映出尼赫鲁逝世后，第二代领导人对英国的认同感大为淡化，不再将英国视为海军装备唯一和首选的供应源。国防部长查万（Y.B.Chavan）是其中的代表人物。很早之前，查万就对海军只认准英制装备感到不满，曾抱怨说：“我们的海军仍然觉得每一颗螺钉和螺母都必须从英国买。”

置身南亚冷战局势之下，印度拥有了更多选择。中印边界冲突后，美国和苏联为了实现各自在南亚的战略目标，竞相通过军事援助拉拢印度，尤其在空军领域展开激烈角逐。印度则意图利用不结盟国家身份，同时向东西方阵营求援。用国防部长查万的话来说，就是在“既定政策框架”内，填补国防建设的缺口。换言之，只要有助于加快国家的军事现代化进程，无论援助来自哪个阵营，他都欣然接受。当英国驻印高级专员戈尔·布思（Paul Gore-Booth）向查万抗议，印度购买苏制米格-21战斗机而未事先同伦敦商量，后者不以为然地说：“这或许是对英国的情感伤害。但在当今世界局势下，俄国也愿意帮助印度加强国防，这是个好迹象。”正如蒙巴顿所言：“他们过去总希望（从英国）得到武器和战斗机方面的帮助，但现在的立场是，要效仿我们购买能买到的最精良装备，不管是不是英国制造的！”

基于以上背景，在印度陆军和空军不同程度地更换制式装备后，对英国依附程度最高的海军也试图寻找新的供应源。1964年5月查万率团访问美国期间，试探性地向约翰逊政府提出海军援助问题，却被泼了一盆冷水。美国领导人认为，海军不是对抗“中国威胁”所必需，如果印度执意发展海军，出于标准化考虑，应该继续去找英国人。求助美国而不得后，印度又将目光投向苏联。1964年7月23日，英国造船公司高层获悉，印度向苏联索要护卫舰图纸，合作建造代替“利安德”级的军舰。次日，印度海军参谋长向英国高级专员公署证实这一消息，并称苏式军舰性能可与“利安德”级比肩，而且能在国内生产更多的辅助装备，有助于减少外汇消耗。更让霍姆政府警惕的是，查万即将访问莫斯科，很可能商谈海军军购事宜。

无论印度是否在虚张声势，单是它与苏联接触的苗头，就足以让英国领导人惊慌。如果说印度陆军和空军改换苏制装备只是动摇英国在南亚次大陆的军事和商业利益，无力阻止的情况下它只能选择接受，那么苏联将影响力伸入印度海军，进而以此为跳板进入印度洋，不仅是对英印海军特殊关系的冲击，而且将威胁到英国在苏伊士运河以东的地位。虑及至此，1964年7月27日，英国国防大臣彼得·霍尼戈夫（Peter Thorneycroft）上书首相，强调确保印度海军继续列装英制军舰的战略意义，请求内阁重新研究对“利安德”级工程的援助政策。英国联邦关系部和外交部在第一时间附和。英国驻印度高级专员戈尔·布思一天之内连发数封电报，向伦敦力陈阻止印度购买苏联海军装备的战略和政治意义。

在战略利益的驱使下，霍姆政府决定修改政策。7月30日，国防与海外政策委员会听取联邦关系部大臣的报告之后，几乎毫不犹豫地决定，同意为印度建造“利安德”级护卫舰提供财政援助。经联邦关系部和财政部商讨，英国采用政府贷款方式，为护卫舰工程采购装备和部件提供470万英镑的外汇支持，称为“特种防务贷款”（special defence credit）。财政部力主规定比较严苛的条件，如不减免利息、不减免资本性支出等，借此打消其他英联邦国家索要同类援助的兴趣，并将给巴基斯坦造成的负面影响降至最小。

霍姆政府承诺援建“利安德”级护卫舰暂时遏制住印度海军转向苏联的势头。1964年8月24日，印度国防部长查万率领代表团访问苏联。苏联领导人对印度的军购清单给予了“慷慨回应”，“没有附加任何政治条件”。苏联军方还邀请查万登上“狐步”级（Foxtrot）潜艇参观，展示潜艇性能，并承诺援助印度建造3艘。“狐步”级的性能让印度军方颇为心动，而且较之西方潜艇，此潜艇更适合在印度洋水域行动。然而，总理夏斯特里（Lal Bahadur Shastri）顾及英美反应，专门授意查万把海军装备排除在军购清单之外，查万只能作罢。总体说来，这次访问获益最大的是陆军和空军，军购协定主要包括38架米格-21战斗机、20架米-4直升机和80-90辆轻型坦克，所有交易都以卢比支付。相较之下，海军空手而归，其莫斯科之行成为一次“橱窗购物”。夏斯特里政府认为，在接受苏联海军装备之前，很有必要再赴伦敦。

四、威尔逊政府拒绝援助驱逐舰和潜水艇

与印度海军转向苏联

查万访英前夕，英国政坛更迭。1964年10月16日，哈罗德·威尔逊（Harold Wilson）以微弱优势在大选中胜出，工党时隔13年后再次成为执政党。威尔逊从保守党手中接过的，是一个仍然担负着广泛的海外军事义务的“帝国”，其军事力量遍布世界各个角落。上台之初，工党政府的目标很明确，仍然是继续维护英国的世界大国地位和影响力，以求坐稳国际事务“管理委员会”的席位。巩固与包括印度在内的英联邦国家的关系，则是威尔逊实现宏大抱负的支柱之一。所以，能否满足印度海军的援助诉求，对维护英国与印度的军事和政治关系具有突出的象征意义，尤其是在查万访问美国和苏联收获不小的前提下，更不能让他失望而归。

事与愿违的是，保守党政府累积多年的财政赤字危机在威尔逊就任后爆发，极大地束缚了他施展宏图的手脚。为了缓解压力，财政部将海外防务支出列为重点控制对象，要求1964财年的防务预算不能超过20亿英镑。1964年11月中旬，威尔逊政府着手展开防务审查，重点是苏伊士运河以东的战略选择，以缓解财政吃紧与沉重的海外义务之间的张力。就军事而论，自1957年《国防白皮书》颁布以来，英国将包括核潜艇在内的战略核武器作为军备重心，大幅度削减常规军事力量的投入。受这项政策影响，英国皇家海军现代型驱逐舰和潜水艇数量都非常有限。所以无论财政实力还是军事能力，威尔逊政府手中并无太多筹码。

从印度角度来说，军事和政治因素抬高了查万对英国寄予的期望。中印边界冲突以来，印度政府的国防政策饱受议会指责，唯有获得满意的军事援助尤其是现代化的武器装备，有效推进防务建设，才能缓解其领导人的政治压力，对于就任国防部长不久的查万而言，这层意义更加突出。查万向英国官员强调，在拒绝了苏联的新型潜艇后，若从英国得到的仍然是老式装备，难以向议会交代。

印度代表团访问英国的时间是1964年11月10日至21日。会谈内容除了印度国防计划的外汇支出和扩军目标之外，核心议题是以租借或特惠条件转让新型驱逐舰和潜水艇。就驱逐舰而言，印度的意向是英国海军的主力战舰“果敢”级（Daring），希望先租借再购买。这个要求遭到英国国防部的抵制。原因在于，英国皇家海军“果敢”级数量有限（总共8艘），若租借给印度，不能保证其在英国海军需要之时即刻归还，英国将承担巨大的防务风险；而且倘若巴基斯坦也提出类似要求，问题会更加棘手。虽然部分官员强调至少租借一艘“果敢”级驱逐舰对于英印关系的政治意义，但国防部态度非常坚决，拒绝做出任何让步。基于此，威尔逊政府只同意转让建造于二战时期的“兵器”级（Weapon）驱逐舰。印度代表则认为，考虑到“兵器”级寿命短暂且维护成本昂贵，不值得为它耗费巨资，对英国一成不变的立场非常失望。

关于潜水艇的谈判也没有达到印度的预期目标。英国以常规潜艇数量有限和训练设施饱和为由，拒绝转让新型潜艇。更为重要的是，英国仍然保留着“帝国家长主义思维”，认为印度不具备操纵尖端舰艇的技术和设施。经参谋长委员会提议并获内阁批准，威尔逊政府向查万提出一揽子方案：以120万英镑的价格出售一艘造于二战时期的“沉默”号（Taciturn）潜艇，供印度作为标靶艇使用；提供为期两年的反潜训练；帮助印度在英国船厂建造一艘新型的“奥伯龙”级（Oberon）潜水艇。印度代表团接受反潜训练援助，但以寿命太短为由拒绝“沉默”号潜艇。国防秘书拉齐奥（P.V.R.Rao）向英国官员强调，“俄国人给的是最新型潜艇”。此外，印度虽然愿意建造“奥伯龙”级潜艇，但要求英国政府提供财政援助。在印度领导人看来，海军军购最看重的不是性能，而是财政：由于政府拒绝拨款，倘若供应国不提供财政援助，那么购买装备便没有任何意义；如果能在英国援助下建造一艘新型潜艇，便不必再浪费钱购买“沉默”号潜艇。这项请求显然给正陷于赤字危机的威尔逊政府出了一个难题，英国决策者只能以防务审查为借口未置可否。

总体而言，查万的伦敦之行一无所获，其秘书称之为一次“极其失望”的访问。鉴于英国国防部坚决抵制，无法租借“果敢”级驱逐舰已是板上钉钉，援助印度建造“奥伯龙”级潜水艇的意义就显得格外突出。从1964年11月到1965年4月，这个问题先后数次提交内阁讨论，迟迟未能形成一致意见。之所以议而不决，主要因为政府内部存在激烈的争论。

主张援助的是英联邦关系部和驻印高级专员，并获国防部支持。在他们看来，较之普通军舰，阻止印度购买苏联潜艇的意义更加突出。首先，苏联军方可借训练援助之机窃取英国海军的军事情报。其次，政治上有助于维护英印关系和英国的影响力。联邦关系部指出，面对美苏加大对印度的援助规模，英国无力与之竞争，在这种情况下，唯有将支持转化为“实际的援助”，才能保持一定的影响力。再次，此时防务审查和苏伊士运河以东的战略选择尚不明晰，如果英国仍然要维持在苏伊士运河以东的地位，苏联的影响力投射至印度洋无疑会加重防务负担。贯穿以上主张的核心逻辑是，援助印度的海军建设符合英国在南亚次大陆乃至苏伊士运河以东的冷战和帝国利益。

此外，许多英国官员还认为，帮助印度加强常规军事力量有助于阻止它研发核武器。1964年10月中国成功核试爆后，印度国内要求研发原子弹的呼声日益高涨，如何阻止它研发核武器，成为英美等核集团共同关心的问题。1965年3月，从印度访问归来的英国政府首席科学顾问索利·朱克曼（SollyZuckerman）向首相报告说，夏斯特里政府“不相信自己有足够强大的国防来对抗中国进一步的进攻”，当前不研发核武器的政治决定“绝不是不可违背的”，而且“技术准备走在前面，等待着政治决定的改变”。朱克曼据此认为，帮助印度发展常规军事力量，加强其国内抵制研发核武器的意见，“绝对符合英国的利益”。这个意见在内阁会议上得到了外交部和联邦关系部的支持。

问题的棘手之处不在于印度本身，而是从英联邦角度，英国有必要平衡对印度和巴基斯坦的政策。此前，霍姆政府承诺援助“利安德”级护卫舰工程已经使巴基斯坦极为不满，认为这是对它“加倍的伤害”。为防止两国关系进一步恶化，英联邦关系部主张给予巴基斯坦相应的补偿，而后者也索要对等援助。出于政策平衡考虑，联邦关系部提出以下援助方案：为印度提供为期十年的政府贷款，建造一艘“奥伯龙”级潜艇（400万英镑），换取印度保证不购买苏联海军装备；以同样条件援助巴基斯坦建造一艘“奥伯龙”级潜艇，并供应价值约100万英镑的雷达装置和电子设备。

对于英联邦关系部强调的印度购买苏联潜艇的战略风险，部分官员不以为然，反倒认为这符合英国的冷战利益。具体言之，在中苏分裂的背景下，苏联帮助印度加强军事力量，有助于进一步激化中苏矛盾。内阁秘书伯克·特伦德（Burke Trend）向首相指出：“印度人朝苏联靠近一点未必不是件好事。”

最大阻力来自于财政部。前文已述，源于赤字危机，财政部要求大幅度削减海外防务支出，军事援助是重点限制对象，其官员指出：“我们越是研究，就越认为它不符合我们正讨论的债务压力、重新筹集资金的必要性等问题。”其实，自麦克米伦政府向印度提供军事援助以来，财政部一直持反对立场，担心它成为难以填满的无底洞。只不过面对难以反驳的冷战和帝国利益诉求，财政部在争论中每每处于下风。在防务审查的总体政策下，它拥有了即便是“再强大的政治和战略理由”也只能让步的有力筹码。财政大臣向内阁明确指出，当前的赤字困境使英国承受不起新的军事援助。

关于潜水艇援助的争论，反映出工党政府维持世界大国地位的战略愿景和进一步萎缩的实力之间的抵牾：决策者认识到，援助虽然有助于维护英印关系，而且符合英国在苏伊士运河以东的战略利益，但也意味着英国要为此背上更沉重的债务包袱。正是由于这种困境，政策讨论持续了数月之久。

其间，印度政府不断通过各种渠道向英国施压，威尔逊政府只能以防务审查尚未完成为由拖延。为摆脱困境，英国试图说服美国提供财政援助，但约翰逊政府以海军援助属英国义务范畴为由拒绝。在此背景下，反对援助的意见最终占据上风。1965年4月27日，问题第三次提交内阁。大部分内阁成员认为，援助印度建造潜艇意味着“全新的、没有限度的”义务，超出英国的能力范围，最终否决了援建“奥伯龙”级潜艇的建议。

内阁拒绝海军援助后，英联邦关系部试图继续兜售旧式的“沉默”号潜艇。已经决心全面加快国防建设的印度显然不会接受。印度国防部长查万公开宣称：“印度的外汇状况或许会影响到国防支出，但绝不会影响到国防准备。”印度军方也怀疑英国的动机，认为其只是想“把残次品转化为摇钱树来获取商业利益”。更为重要的是，印度舆论界出现几乎一边倒的反英情绪。《爱国者报》（Patriot）的社论批评说，和英国的谈判不过是“浪费时间的空话”和“仪式性谈话”。另一篇社论写道：“我们浪费了太多时间恳求英国友善一些，最后再次得到教训，没有哪一个西方帝国主义国家愿意切实地帮助我们加强自身力量。”它提醒伦敦：“不要忘记一个事实，那就是印度已经独立十八年了。”在这个背景下，印度政府加快同苏联的谈判进程。1965年8月，国防生产部秘书赛斯（G．L．Seth）率领代表团前往莫斯科。9月1日，双方达成协议：苏联向印度出售四艘“狐步”级潜艇、一艘潜艇补给舰、五艘“别佳”级（Petya）护卫舰、两艘登陆艇和五艘巡逻艇；印度以卢比支付，分十年付清。

面对这一既成事实，威尔逊政府自知无力回天，只求把军事风险控制在最小程度。为此，英国军方作出决定：第一，降低印度从英国海军可获取的军事情报和装备的机密级别；第二，限制向印度海军输送机密战术条令，禁止其军官参加英国的重要军事课程尤其是战术和特种训练；第三，终止大型联合军事演习。至此，英印帝国延续而来的海军特殊关系宣告结束，印度海军逐步完成了从英制装备向苏制装备的历史转换。就在苏印海军军购协定签署几天之后，第二次印巴战争爆发，印度再次成为世界的关注焦点，英印关系和南亚国际关系格局即将迎来新一轮巨变。

五、结语

英印关于海军援助的互动首先与印度国防政策的转变密切相关。1962年中印边界冲突后，印度政府从战略高度提升对国防的重视，并以不结盟之名，寻求东西方大国对其国防建设的支持，特别是以财政援助方式获取现代化的武器装备，其实质正是著名学者马克斯维尔所谓的“双重结盟”。在此过程中，英帝国的历史情结让位于军事现代化的国家利益诉求，特别是在自诩为“统治印度的最后一个英国人”的尼赫鲁逝世后，印度开始从更为现实的国家关系角度看待英印关系，不再将英国视作首选和唯一的装备供应源。对英国认同感最高的印度海军改换制式装备便是这一历史转变的缩影与写照。

英国对印度海军的援助政策，凸显其维护世界大国地位的战略愿景与萎缩的国力之间的抵牾。霍姆政府援助“利安德”级护卫舰工程，主要是为了阻遏苏联将势力伸入素有“英帝国内湖”之称的印度洋。威尔逊政府虽同样怀此目标，但受困于财政危机，已无力满足印度海军日渐膨胀的援助胃口。与此同时，随着南亚冷战升级，美苏两个超级大国特别是苏联加大对印度的援助力度，英国的地位更难以为继。在冷战背景下大国在南亚新一轮的“大角逐”中，实力不济的英国最终沦为边缘性角色，其残存的帝国影响力进一步式微。

从后殖民时代英印关系的视角来看，海军特殊关系的终结，是印度在国防现代化进程中全面同英国拉开距离并转向苏联的重要一步。1965年第二次印巴战争爆发后，英国对印度实行武器禁运，使印度认为它是“不可靠的武器供应国”，加快了在军事领域向苏联靠拢的步伐。1965年11月，印度财政部长克里希纳马查理访问莫斯科，就军购进行谈判，苏印军火贸易自此迅猛增长。至60年代末，苏联取代英国成为印度国防装备的主要供应国。如果说，军事关系升温是苏印关系深入发展，进而签署带有同盟性质的《和平友好互助条约》的重要推力，那么或可认为，60年代南亚国际关系格局的变动，绝不只是传统观点所认为的冷战两极格局下美国和苏联主导权的交替，而是有着更为复杂的历史面相。

作者简介：刘恒，云南大学历史与档案学院副教授，历史学博士。

本文选自《首都师范大学学报（社会科学版）》2024年第3期，原标题为《英国对印度海军的援助政策探析（1963-1965）》。

编辑：曹寅聪

审核：朱依林 陈珏可

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