全生命周期规范“红头文件”（连线地方人大）

本报记者 刘新吾

“对‘红头文件’来说，这部《条例》既是‘紧箍咒’，也是‘说明书’，督促我们提升文件制定能力和水平。”重庆市石柱土家族自治县政府办公室一名负责文件审核制发的干部表示。

该干部口中的《条例》即《重庆市规范性文件管理条例》，于3月25日经重庆市六届人大常委会第二十二次会议审议通过，将于6月1日起正式施行。这是全国首部关于规范性文件全生命周期管理的地方性法规。

规范性文件俗称“红头文件”，事关公民、法人和其他组织的权利与义务，涉及社会运行的方方面面。然而，一段时间以来，规范性文件制发管理在不同程度上存在条块分割、标准不统一等症结堵点，有的机关随意发文，有的职能部门内设机构“降格发文”，基层重复发文、多头发文的现象时有发生。

《条例》共6章41条，涵盖制定权限、程序规范、清理评估、监督责任等，将全市各级人大、“一府一委两院”及法律法规授权组织制定的规范性文件全部纳入适用范围，实行“全口径”规范，打破了过去条块分割的管理壁垒。

“管好规范性文件，是把权力关进制度笼子的体现，这部《条例》扎紧了权力的‘口子’，让乱发文失去生存空间。”重庆市规范性文件备案审查研究中心专家、西南大学法学院院长叶金育介绍，重庆推行“规范性文件制定主体清单制度”，清单以外的国家机关、有关组织不得制定规范性文件，特别是议事协调机构、临时机构、未经授权的公共企事业单位不得“越位”发文。

过去，有的基层干部深有感触：上级出台一份文件，要求下级“抓紧制定配套文件”；配套文件还没落地，又接到新的发文要求……层层配套、层层发文，基层疲于应付，“文山会海”沉渣泛起。

对此，《条例》明确规定，法律、法规以及上位规范性文件已作出明确规定的，或者同一层级其他规范性文件就同一事项已有具体规定且仍然适用的，制定机关应当避免重复规定。同时，所制定的规范性文件一般不得要求其他国家机关、组织制定配套规范性文件。

“上级不能随意‘甩锅’让下级再发文，这就从制度上为基层减负。”重庆市人大常委会备案审查工委备案审查处副处长代杰说。

让规范性文件全过程有章可循，也是这部《条例》的一大创新。

《条例》明确暂行、试行文件有效期不超过5年，到期未按程序延期自动失效，建立了效力监控和失效提醒机制，防止文件“长期休眠”和“效力模糊”。针对应急处突等特殊场景，《条例》还专门设置简易程序，兼顾规范与行政效率。

“规范性文件一经出台，就要向社会广泛公布，不能‘犹抱琵琶半遮面’。”重庆市人大常委会备案审查工委主任黄谷介绍，《条例》推动形成规范性文件“源头规范制定、过程协同监管、事后闭环评价”的管理链条，将有力保障全市各级各类“红头文件”规范、提质、增效。

《 人民日报 》( 2026年04月12日 07 版)