王海诗：全球海洋治理，BBNJ协定算老几？“海洋王”的幺儿小传

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【编者按】《海洋生物多样性协定》（BBNJ协定）是《联合国海洋法公约》（UNCLOS）框架下的，在国际政治和法律层面具有极高的战略意义，这直接决定了它与UNEP这种行政机构在本质上的区别。UNCLOS被公认为“海洋宪法”，它确立了全人类对海洋利用的基本规则。BBNJ作为其第三个实施协定，继承了这种宪法级的权威。这意味着BBNJ的条款对所有缔约方具有硬性的法律约束力，而不是像很多环境倡议那样有些软、更多的停留在道德呼吁层面。因为这几年经常在看这些术语，感觉它们还是距离公众很远。刚好最近看完了非常精彩的《康熙王朝》，海潮天下（Marine Biodiversity）小编有了写一篇好玩的本文的想法，仅供读者参考。

本文约15700字，阅读约25分钟

文 | 王海诗

出品 | 海潮天下

过去百年的全球海洋治理，经历了割据时代（在17世纪到20世纪初，海洋规则极其简单粗暴）、三次海洋大会（1958年、1960年、1973-1982年），最终在1982年确立了“海洋宪法”。

1982年12月10日，历经九年、多达160余国参与的第三次联合国海洋法会议在牙买加蒙特哥贝达成终曲，正式开放签署《联合国海洋法公约》。这部被誉为“海洋宪法”的划时代法典，通过“一揽子决策”的策略，首次在全球范围内统一了12海里领海、宽度12海里的毗连区（外部界限自基线起不超过24海里）、及自基线起不超过200海里专属经济区的法律标准，并开创性地确立了国际海底区域资源为“人类共同继承财产”的革命性原则。它的确立终结了长达数世纪的领海宽度乱局与主权野蛮扩张，标志着人类对海洋的治理从弱肉强食的“原始丛林”进入了制度化、法治化的全球公地管理时代。

做个可能不太恰当、但直观易懂的比喻（轻拍，估计招骂会比较多），在全球海洋治理这个“王国”里，老皇帝就是“联合国宪章”，而《联合国海洋法公约》（UNCLOS）则是老皇帝最器重、权力最大的嫡长子，封号“海洋王”，他手里握着一部“海洋宪法”，统管天下所有海域的规矩。

BBNJ呢，是“海洋王”年过五旬才喜得的幺儿，也就是老皇帝的嫡孙。

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▲2023年联合国通过了BBNJ协定。图源：UN

龙生三子，各显神通

在“海洋王”《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的家谱里，这个“海洋法之父”繁衍出了多个各司其职的子女，法律上称之为“实施协定”。

长子是深海矿产协议（1994年协议）。这位长子性格沉稳，手握重金，专门负责管家里的“重资产”。由于当初老皇帝定规矩时，关于深海海底的矿产分配没谈拢，导致长子出生时带了一份修正案。他直接催生了国际海底管理局（ISA），总部在牙买加。他的权力核心在于：宣布深海海底及其资源是“人类共同继承财产”，谁想去挖锰结核、钴结核，必须得经过他的审批，而且赚了钱得拿出来分给全天下的穷亲戚。

次子是鱼类种群协定（1995年协议）。这个次子是个“巡海教头”，性格最火爆，管得也最细。他的全称是《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群养护和管理协定》。因为鱼是会游动的、到处跑，不分国界，所以这位次子专门负责协调各国在公海上怎么抓金枪鱼、鳕鱼。他赋予了成员国一种特殊的权力：如果发现别人的渔船在公海违规捕捞，他可以派人上船检查。他也是各区域渔业管理组织（RFMOs）背后的法律靠山。

小儿子《海洋生物多样性协定》（#BBNJ协定），则是2023年才正式封府治事的幺儿，他心思缜密，极具远见。他不像哥哥们那样只盯着矿石和鱼肉，他的法宝是“生态”和“基因代码”。他负责在公海上划定自然保护区，给脆弱的海底荒野盖上保护罩，并把深海生物那珍贵的遗传资源管起来。他的出现，补齐了海洋治理中最后一块关于“生命”与“空间”的拼图。他被国际社会寄予了厚望，目前已经有88个国家成缔约方了。

那些“区域海洋计划”下的许多个公约，就像是老皇帝派驻在边疆的“各路诸侯”。他们有的守着地中海，有的护着加勒比，虽然大概名义上挂靠朝廷，但实际上在自己的地盘上有着极高的自主权。

这3个龙子虽说性格不同、职能有别，但都秉承着老父亲“海洋王”的家训。长子管“产”，次子管“粮”，幺儿管“根”，它们在公法框架下相互配合，将原本“三不管”的公海荒原，逐渐变成了法治清明的蓝色疆域。

▲上图：从外层空间俯瞰，地球是一颗名副其实的“蓝色弹珠”，海洋覆盖了地球表面约71%的面积。图源：网络

不损害原则（BBNJ第18条）

在全球环境治理这个“王国”里，具体的“鱼”（也就是渔业资源）是有专门的部门负责的。那些部门叫区域渔业管理组织（RFMOs），它们更像是皇朝里的“工部”或者“农垦司”，专门负责算计每年能捕多少吨鳕鱼、多少条金枪鱼。

BBNJ在立项之初就定下了一个规矩：不损害原则（Notundermining）。意思就是，小王爷办差，不能直接抢了那些老部门（渔业组织、国际海事组织、国际海底管理局）的饭碗。

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▲上图：位于大西洋中脊洛伽奇夫热泉区的“烛台”黑烟囱，水深约3300米。这种黑烟囱是深海热泉的一种特殊形式，喷发出富含矿物质的热水，形成黑色烟雾，周围的生物群落常因热泉的化学物质和温暖的环境而繁荣生长。来源：MARUM − Zentrum für Marine Umweltwissenschaften, Universität Bremen（CC BY-SA 4.0）

BBNJ这个小王爷，虽然不直接管物种，但他管“宅子”、管“家底”——“公海保护区”（ABNJ-MPAs）、管“海洋遗传资源”（MGRs）。比如深海热液喷口那些奇奇怪怪的细菌，它们的基因可以用来制药、做化妆品。以前谁捞到算谁的；可现在小王爷说了，这是人类共同的财产，从现在开始，赚了钱得大家分。

他还管“环境影响评价”（EIAs），比如谁想在公海搞大规模工程？先得把标书报给小王爷审批，看看会不会把海底的家宅地基给毁了。

也就是说，BBNJ虽不直接管“物种数量”，他管的是物种生存的地盘、物种携带的基因信息，以及人类在公海折腾时的规矩。

2026年4月2日，BBNJ协定筹委会第三届会议闭幕日会场剪影。图源：undoalos

漕运总督——国际海事组织（IMO）

如果说上面3龙子是老皇帝的亲骨肉，那么，国际海事组织（IMO）更像是朝廷里专职负责交通与物流的“漕运总督”、or“兵部交通司”了。

IMO成立于1948年，比“海洋王”还要年长。但在海洋法公约这一“海洋宪法”确立后，朝廷给IMO发了正式的委任状。在海洋法的架构里，IMO被赋予了“主管国际组织”的特殊地位。所以说，虽然它不是亲儿子，但它是朝廷唯一指定的“航海规则制定者”。

这位“漕运总督”手里的权力非常扎实。他不管海底的矿，也不管海里的鱼，他只盯着海面上跑的所有船只。他的府衙里有两部最重要的法典：一部是负责航行安全的《海上人命安全公约》，另一部是负责防污染的《国际防止船舶造成污染公约》。从货轮的排水量、救生艇的配置，到烟囱里排出的废气标准，由他说了算。

在朝廷的日常运作中，IMO与那三位龙子的关系是高度协同的。比如，当小儿子BBNJ想要在某片公海划定一个“生态保护区”时，他不能直接在大海上拉铁丝网拦住商船（否则越界啦）。这时候，小儿子就得去公文往来，请“漕运总督”IMO下达公文。只有IMO在航海图上标注了“此处建议避让”、或“此处严禁排污”，全球的商船队才会真正听令行事。

也就是说，龙子们负责划定国家的战略方向、资源归属，而IMO这位“专业总督”负责具体的运营标准。

（图文无关）远看海上航行的船只。©张效唯 摄影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

翰林院+军机处——DOALOS

护犊子的联合国海洋事务司

在“海洋王”的家谱与朝廷架构中，如果要把联合国海洋事务和海洋法司（DOALOS）安置在一个精准的位置，它的身份就兼“翰林院”+“军机处”了。

DOALOS坐落在纽约联合国总部的大内深处，直属于法律事务厅。它就像翰林院一样，汇聚了全球顶尖的海洋法学士。它的核心职责是“修史”与“释法”：负责编纂、整理和解释《联合国海洋法公约》（海洋王）这本“祖宗家法”。每当各方对家法条文产生歧义时，都要由这些“翰林学士”翻阅典籍、掰扯掰扯，出具最具权威的法律意见。它是海洋王府法统纯洁性的最后守门人。

它同时兼具军机处的实权职能。根据“海洋王”（海洋法公约），全球所有缔约国划定的领海、专属经济区以及大陆架的地理坐标和海图，必须正式“呈递”给DOALOS备案存档。这相当于掌握了全天下的舆图册，没有这里的登记，任何海上划界在法理上都不算数，所以他这种对领土数据合法性的终审权，使其成为了“海洋王”的朝廷里实际上的“疆域守护者”。

通常情况下，联合国系统内新成立的环境类条约，往往会顺理成章地交给“大内总管”环境署（UNEP）去托管，就像“礼部尚书”CBD那样。但这一次，DOALOS态度极其坚决——BBNJ这个新生幺儿，必须先放我这里，由我亲自带一带，确保一切妥当后，再扶上马、送一程。

从海洋法的角度看，BBNJ协定将推动新的保护机制，如设立海洋保护区、推动海洋生物多样性评估、以及加强国家间的合作，来进一步推动国际海洋法向更高效、更公平的方向发展。上图摄影：©摄影：王敏幹（John MK Wong） | 海潮天下

从怀胎十月、到随着“幺儿”BBNJ的降生，DOALOS展现出了强烈的“护犊子”倾向（所以你看，过去几年BBNJ的INCs+筹备会通知都是从DOALOS发出来的）。它拒绝让环境署这个大内总管插手，而是直接在自己院内开设了BBNJ的筹备公署。在BBNJ独立开府之前，以及之后、未来公海上的圈地划界、深海基因的利益分红，都要在这个“军机处”的严密监控下进行。它充当了海洋皇朝的“大脑”，确保海洋王令行禁止、法统不失的核心政治枢纽。

其实退一步看，DOALOS亲自坐镇，也是为了确保BBNJ在运作时，必须时刻对齐“海洋王”的底层逻辑：既要搞保护，也要谈航行自由，更要谈资源分配。这种“护犊子”，其实是在公海治理的行政架构上筑起一道篱笆，确保这个新生的幺儿不会在成长过程中跑偏，变成一个脱离海洋法法统的“绿公约”。

在联合国的官方台面上，环境署表现得非常“深明大义”。毕竟大家都是同僚，UNEP总管在公开场合一直强调：BBNJ的达成是全球环境治理的里程碑，环境署全力支持。这种姿态是为了维持朝廷的统一战线，尤其是在“礼部尚书”CBD（生物多样性公约）定下30x30的大计后，环境署就得大度地表现出一种“只要活干好了，谁当监工都行”的姿态。

但在内里，环境署可能还是感到了到了一丝“行政版图”被蚕食的危机啦。毕竟，作为掌管了全球十几个环境条约的“大总管”，UNEP原本一直把自己视为全球生态保护的某种“正统”。BBNJ作为一个纯粹的生物多样性保护条约，竟然没有入驻内罗毕的“大内”，而是留在了纽约的“军机处”DOALOS府上，这无疑是在全球环境治理的蛋糕上切走了一块最肥的“公海蓝筹股”。这种“行政架空”，或许也让环境署在公海事务上的话语权被局限在了技术咨询层面，而非决策核心。

▲图源：UNEP/区域海洋项目

环境署（1972诞生）岁数比“海洋王”（1982）还大，多年的积累是有的，做到了喜怒不形于色。他作为成熟的官僚系统，迅速从“争名分”转向了“争实惠”。他的反应非常务实：既然“幺儿”BBNJ不归我管，那我就把手里的“地方武装”（区域海洋计划）练得更强。这不，4月2日BBNJ筹委会刚结束，UNEP就开始发文，提醒世界，强化其下属的18个区域海洋项目（Regional Seas Programmes），他的逻辑很清晰啦——BBNJ虽有大名分，但要在具体的加勒比海、地中海或东非海域落地，嘿嘿，还得靠我这些经营了几十年的老部下。

这种雄心勃勃，其实也可以从前段时间发布的UNEP的2025年度报告+2026年展望中可见一斑。那个报告里面提到，UNEP计划利用其在全球海洋空间规划和生态监测方面的专业力量，成为支撑BBNJ协定落地的关键科学平台。

此外，环境署手里还握着一张王牌——世界环境监测中心（WCMC）。他掌握全球最详尽的生物多样性数据库，向BBNJ喊话：你想划公海保护区吗？你想做环境评估吗？数据我这儿都有呢，快来快来。

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▲上图：2026年3月，联合国《保护野生动物迁徙物种公约》（UNEP/CMS）与联合国环境规划署世界保护监测中心（UNEP-WCMC）共同发布的《2026年全球迁徙物种现状中期报告》封面。这份中期报告是在2024年首份全面报告基础上，对全球受威胁迁徙物种生存现状的最新评估。图源：CMS/WCMC

为何DOALOS不宜

做BBNJ秘书处？

过去几年来，DOALOS在BBNJ协定中，有点像是一个“幕后总指挥”或“运营总监”。

不过，虽然在BBNJ筹备期间，DOALOS像“大理寺+军机处”一样亲手带着这个幺儿，呕心沥血、尽心尽力，但在2023年BBNJ条约最终定稿时，各国决定不让DOALOS长期兼任BBNJ的秘书处。只是在COP1产生了真正的秘书处前，做一下临时秘书处（参见BBNJ第50条。2023年8月1日第77/321号决议）。

图源：https://www.un.org/bbnjagreement/zh/secretariat-0

竞选BBNJ永久秘书处总部的三个候选城市分别是：中国的厦门、比利时的布鲁塞尔、以及智利的瓦尔帕莱索。

BBNJ COP1最重要的任务之一，就是拍板通过秘书处的物理选址。三选一。等COP1定下来“幺儿”落户哪儿、等他正式领旨、择地、开府的“大婚”之时，到时候“大理寺+军机处”就得风风光光放手，送“幺儿”去新家了。

原因呢，不难理解。“大理寺”（司法监督者）不好再兼任“兵部”（行政执行者）。DOALOS 在全球海洋治理中的核心身份是“存放者”和“程序守护者”，它必须保持绝对的中立、超然。就像大理寺负责解释律法，但不能亲自下场“打仗”。

BBNJ秘书处是一个高度行政化、需要处理大量具体事务的机构，负责条约的组织管理和技术支持。做一个条约的正式秘书处，意味着要处理比较琐碎的行政事务，小到租办公室、雇安保、买打印机、管理各国交上来的会费，为缔约方大会（COP）提供行政和后勤支持，组织会议，维护官方网站，管理信息交换机制，以及协调资金使用……

DOALOS的编制非常精简，主要是研究法条、画海图的高级文官之类的。如果让他们长期兼任BBNJ秘书处，他们就会从“大理寺卿”变成“街道办主任”了~~

▲上图：2022年BBNJ INC现场。摄影 ©海潮天下（Marine Biodiversity）

而且，如果让DOALOS兼任，可能容易模糊“立法解释”与“行政执法”的界限。加上，DOALOS的办公室就在纽约联合国总部，政治压力可能有点大。BBNJ涉及的利益太硬（基因专利、海洋保护区圈地），如果BBNJ秘书处设在纽约“大理石+军机处”内部，大国恐怕会很容易通过行政手段施加压力。为了确保BBNJ能像个“专业技术官僚”一样干活，各国倾向于把它放在一个相对独立的物理空间，方便让“幺儿”专注于技术和生态治理，这样更好些。

按照目前的进度，这三个城市都在拼命向“军机处”DOALOS和各国使团“递折子”。等到2027年初的COP1现场（COP1在纽约联合国总部开，之后的COP2就在秘书处所在城市了），这三家谁能最后把“幺儿”接回家，得看接下来的角逐（三个候选城市各有王牌，在逐鹿中不可掉以轻心）。

BBNJ秘书处的设立，是为了将抽象的协定条款转化为具体的治理行动。它既是“行政办公室”，又相当于BBNJ的‍“大脑与中枢”，充当了BBNJ制度运行的“发动机”，作为一个全球性的行政与协调中心，负责把各国的承诺落实到实处，特别是通过管理信息交换机制（CHM）‍来推动协定的实施；它定期向缔约方大会报告进展情况（包括CHM的运营状态和各国提交信息的情况等等），并通过信息共享、协同合作，确保公海和国际海底治理的科学性与有效性；确保所有缔约方都能共享信息（如MGR数据、ABMTs监测报告），并促进各国之间以及与其他国际组织的协同合作。

BBNJ秘书处的独立性、地缘公正性，是候选城市的制胜关键之一。

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大内总管——联合国环境署

联合国环境署（UNEP）更像是皇宫里负责环境事务的“大内总管”、或“御史大夫”。他虽然不是皇子，但资历极深，掌管着皇朝所有的环境卷宗，负责给各处宅院提供修缮建议、监测风水（科学数据是也）。他下面还代管着几个要吃饭的尚书和皇孙，比如CBD（生物多样性公约），虽然CBD住在蒙特利尔的别院里，但吃穿用度、管家仆人（行政人事）全是这个大内总管在操办。

在BBNJ出生之前，公海上的事儿，大家经常会指望大内总管UNEP出来说几句公道话，或者让各地的“地方团练”（区域海洋计划）联手维持秩序。现在，BBNJ这个嫡孙正式开府治事了。UNEP也在密切关注这个事儿，大概前几天在BBNJ筹委会闭幕之后，官网上就刊出了一个新闻，强调了区域海洋计划的重要性。

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▲上图：一张位于肯尼亚内罗毕联合国办公区（UNON）入口处的导览标识牌。

对了，参加过BBNJ谈判会议的朋友们应该记得，在谈判期间（大概在2023年条约文本达成前后），位于UNEP曾经表达过强烈的意愿，希望能够承办（host）BBNJ秘书处，利用其现有的全球环境协议管理经验来整合资源。

▲上图：2025年4月在联合国纽约总部举办的BBNJ PrepCom1现场。©Allen 摄影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

记得在2025年4月22日，在联合国总部召开的BBNJ协定筹备委员会第一届会议上，UNEP也曾提出了愿意承办秘书处，并强调其在承办17个生物多样性相关多边环境协定秘书处方面的经验。

但，这一提议遭到了多个阵营的战略性抵制（原因涉及多个层面的复杂国际政治、资源分配和治理结构的考量）。所以，此事了了。

其实，从“海洋皇朝”的权力博弈来看，大内总管UNEP没能托管小王爷BBNJ的秘书处，应该不是偶然，这是一场经过深思熟虑的“政治分家”。BBNJ是“海洋王”（UNCLOS）的亲儿子，它的政治基因里流淌的是“海洋法”的血液，而不是单纯的“环境法”。如果把BBNJ放在内罗毕（UNEP总部）托管，在法律地位上就会显得像是UNEP下属的一个环境条约。

目前，UNEP托管了大概15个左右的多边环境条约（严格意义上的），大多具有鲜明的“部门法”特征——要么管大气，要么管鱼，要么管毒。而BBNJ的定位是“海洋宪法”的实施协定，它涉及的利益深度（深海采矿、公海主权、基因收益分享）已经超出了UNEP这个行政总管的职权覆盖面。BBNJ是“海洋宪法”延伸部分的权威，得更为独立，这样，BBNJ在面对深海采矿、跨国航运等硬核利益博弈时，拿出来的才是“海洋法”的尚方宝剑，而不是一份“环境建议书”了。

以后，BBNJ跟UNEP的关系，可能比较复杂：他会管UNEP要数据，毕竟UNEP这个总管手里有最全的海洋生态账本；但在做决策、发号施令的时候，他只听他爹（UNCLOS）和宗人府（COP，BBNJ缔约方大会）的。

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礼部尚书——《生物多样性公约》

在全球环境治理的朝廷里面，我们熟知的《生物多样性公约》（CBD）的身份，有点像个“礼部尚书”兼“司天监”，执掌全天下生灵册封与庇护。

前面讲过，CBD是由UNEP（环境署）托管的。这就像是皇朝里的一座“皇家书院”，虽然书院的大名鼎鼎、地位超然，但它的后勤、账目和人事编制，全都挂在“大内总管”UNEP的府上。CBD秘书处的上百号工作人员（2024年数据是约110名员工），名义上都是联合国的正式雇员，他们的工资发放、职级晋升和医疗保险，走的全是UNEP的行政系统。虽然CBD有自己独立的各缔约国交纳的信托基金，但这些钱的财务管理和年度审计，需要接受UNEP财务官的监督。不过，CBD仍然是高度自主的。虽然行政挂靠在UNEP，但CBD怎么制定全球生物保护目标，怎么处理复杂的基因专利纠纷，权利在CBDCOP（CBD的最高决策权握在每两年开一次会的缔约方大会手中，那是190多个国家共同商量的结果），UNEP这个大内总管是插不上话的。但是作为礼数，每次CBD COP开头、结束，UNEP的头儿都会坐镇、讲话。

▲上图：莫里斯·斯特朗（Maurice Strong）‍是联合国环境署（UNEP）首任执行主任。在1972年斯德哥尔摩人类环境会议结束后，联合国大会成立了UNEP。虽然UNEP的定位是联合国系统内部的机构，但斯特朗却坚决将总部设在发展中国家——肯尼亚内罗毕。这是联合国历史上第一次将重要机构的总部设在发展中国家（南方），打破了纽约、日内瓦、维也纳等传统发达国家中心的格局。这一决定进一步巩固了UNEP作为“全球环境治理机构”的独特身份，区别于其他主要集中在发达国家的联合国机构，强调了环境保护的普世性和公平性。图源：赵燕澍博士

CBD的出身也非龙子，它诞生于1992年的里约“地球峰会”。它的职权范围极大，不仅管海里的鱼虾，还管陆上的森林、田间的庄稼，甚至微观到生物的基因片段。它的核心使命有三条：保护生物多样性、可持续利用其组成部分，以及公平公正地分享由利用遗传资源所产生的惠益。在朝廷的法统里，它代表了人类对自然界最广泛的道德契约。

CBD这个“礼部尚书”，胸怀苍生、却性格温和，手无缚鸡之力。他手里只有一张名为“道义”的底牌。虽然手举道义大旗，但经常连作业都收不齐（缔约方交报告）。他既没有像世界贸易组织（WTO）那样可以发起经济制裁的钢牙，也没有像《蒙特利尔议定书》那样可以通过限制贸易来强制执行的雷霆手段。

他定下的那些宏伟目标，比如曾经著名的“爱知目标”，在2020年到期时发现，全球竟然没有一项是完全实现的，令人唏嘘。这种“次次定目标，次次达不到”的尴尬，确实让他显得有些中气不足。

当前的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》（GBF，昆蒙框架）的30*30目标（的海洋部分），他很大程度上要指望BBNJ啊。要不2030年检查作业的时候，可能会很难看了。

其实，这位“礼部尚书”这种依赖“自觉性”的治理模式，太软了，国际社会苦其久矣！正因为大家看透了CBD在管辖权和强制力上的这种疲软，在制定BBNJ时，国际社会才铁了心要把它挂在“海洋王”（海洋发公约）这个“硬汉”名下。大家不希望在占地球64%面积的公海上，再出现一个只发倡议、没法执法的文弱书生。所以，BBNJ虽然继承了CBD的保护理念，但它配齐了环境影响评价和强制性保护区划定这些“硬装备”，就是为了避免重蹈这位礼部尚书“空有大义、难落地执行”的覆辙。

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▲上图：《生物多样性公约》（CBD）框架下的一项核心成果——具有生态或生物学重要意义的海域，即EBSA（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas）。图中深蓝色海洋背景上分布的那些半透明白色多边形，就是已经过科学评估并被正式承认的EBSA区域。图中深蓝色海洋背景上分布的那些半透明白色多边形，就是已经过科学评估并被正式承认的EBSA区域。这些区域并非随机划定，而是必须满足一系列严格的科学标准，例如该海域是否具有稀有性、是否是某些物种的关键繁殖地或迁徙通道、生态系统是否脆弱，以及是否具备较高的生物多样性或自然生产力。图源：CBD官网

在海洋治理的版图上，这位“礼部尚书”与“海洋王”一系的儿女们是一种微妙、而深层的协作关系。

CBD提供了科学上的“封神榜”。CBD多年来主持识别了大量具有生态或生物意义的海洋区域。这就像是礼部尚书在海图上标注出哪些地方是灵气汇聚之所、哪些地方是生灵产卵的圣地。虽说他不是武将、手里没有直接查扣违章船只的兵权，但他出的这份名单，是小儿子BBNJ划定公海保护区时最重要的参考依据（BBNJ在“区域管理工具”章节直接引用了EBSA作为科学标准之一）。

在“基因家底”的管辖上，CBD跟BBNJ存在着有点像“师徒传承”的关系。CBD旗下有一个著名的《名古屋议定书》，专门管各国领土内的生物遗传资源怎么分钱。而BBNJ在处理公海深处那些奇特生物的基因收益时，基本上是照搬了CBD的这套管理逻辑，只是把适用范围从家门口挪到了深海大洋。

在宏观战略上，CBD发挥着“定海神针”的作用。2022年达成的“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”定下了一个雄心勃勃的目标：到2030年要保护全球30%的陆地和海洋。这个目标就像是朝廷定下的十年强国大计，而BBNJ这个小王爷在公海上忙活的所有差事，本质上都是在给CBD定的这个大目标填坑凑数。

所以，CBD虽不直接参与公海上的日常执法（那是龙子们和漕运总督、多边海军执法合作等等的活儿），但他掌握着全球生态治理的“大义”和“算法”。没有他的科学定性，龙子们在公海上划线就失去了法理依据；而没有龙子们在公海法典下的强制执行，CBD的那些宏大愿景也只能是纸上谈兵。这个“礼部尚书”跟海洋法体系的深度嵌套，才让这个海洋皇朝的治理显得既有科学温情、又不失法律威严。

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▲上图：2026年10月19日至30日在亚美尼亚举办的《生物多样性公约》第十七次缔约方大会（CBD COP17），将是全球从“制定目标”转向“全面落实”的关键节点，届时各国将对“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”实施以来的首批国家目标进展进行中期盘点，重点聚焦如何弥补每年数千亿美元的生物多样性资金缺口，并协调基因序列信息（DSI）利益分享机制，确保在2030年期限过半之际，将全球生物多样性丧失的趋势真正扭转为恢复态势。

BBNJ跟昆蒙框架的“30x30”啥关系？

《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》（简称GBF、#昆蒙框架）是“礼部尚书”CBD牵头定下的全球“十年强球大计”。它在2022年确立了一个最具标志性的硬指标，即“30x30”目标：到2030年，全球至少30%的陆地和30%的海洋要得到有效保护。

当时，全球受保护的海洋面积还不足8%，且绝大部分集中在各国的领海和专属经济区内。剩下的60%多全是公海，几乎处于保护真空。BBNJ这个“小王爷”就在此时应运而生，他手里握着的公海保护区划定权，是实现GBF那个“30%海洋保护目标”唯一的法律推土机。没有BBNJ的执行，GBF的海洋指标只能是空中楼阁。

▲上图：2022年在昆明举办的CBD COP15-1上的一幕。摄影：©Maggie 摄影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

在利益分配上，BBNJ深度参考了GBF的核心逻辑。GBF强调“人类与自然和谐相处”，并特别关注遗传资源数字序列信息（DSI）的惠益分享。BBNJ紧跟其后，在其条款中明确了深海生物遗传资源的数字化信息也属于“人类共同继承财产”。换句话讲，GBF在陆地上怎么谈公平，BBNJ就在深海里怎么写规矩。两者在底层逻辑上是完全对齐的，确保了全球生物多样性治理在陆地vs海洋之间没有法律缝隙。

如果说昆蒙框架是“朝廷总纲”，负责告诉全世界：到2030年我们要保住多少家产；而BBNJ这个幺儿就像个“专项钦差”，负责在公海建立保护区（ABMTs/MPAs）、提供海上行为的管理框架（如制定EIA流程）。BBNJ的每一次圈海保护，都是在给GBF的总账本上填数。两者一虚一实，一广一深，共同构成了当代全球生态治理的最强闭环。

换句话说，昆蒙框架是一份政治宣言和行动框架，它覆盖全球所有生物，但它在公海上没有“执法权”。而BBNJ是《海洋法公约》下的“实施协定”，具有硬性的法律约束力。

不过这里要说一下，BBNJ的诞生并不是为了30x30，两者的关系是“偶遇”、而非“因果”。BBNJ是为了给公海立规矩而生的，30x30只是它立规矩过程中顺带要完成的一项政治任务。

这个，几年前在某个海洋群里，一位参与了BBNJ谈判的老师曾经纠正过笔者（on另外一篇文章，感谢）。BBNJ的谈判进程早在2004年就在联合国框架下启动了，而“30x30”目标是在2022年底的蒙特利尔COP15大会上才正式定调的。也就是说，在“30x30”这个口号响彻全球之前，BBNJ已经在封闭的谈判室里磨了近20年了。

如果把BBNJ仅仅看作是为了实现30x30的工具，那就太小看这位“小王爷”了。

BBNJ最初的核心动机是为了解决公海的“法律真空”和“公地悲剧”。不过，虽说BBNJ的初心不是为了30x30，但2023年BBNJ文本的最终达成，确实在客观上救了30x30的命。如果没有BBNJ提供的“公海保护区”（MPAs）法律工具，30x30目标中的海洋部分几乎不可能实现。因为各国就算把自家的领海全部保起来，也凑不够全球海洋的30%。毕竟，公海占据了海洋总面积的64%，这块地盘如果不立法，30x30就只能是一张废纸了。

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▲上图：2022年6月在肯尼亚内罗毕联合国环境规划署（UNEP）总部举行的《生物多样性公约》框架下的一场重要谈判，主要任务是针对“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”（GBF）的草案进行最后阶段的面对面磋商。摄影 ©海潮天下（Marine Biodiversity）

钦天监+太学总管——联合国教科文组织

在“海洋王”的朝廷架构中，还得专门说说联合国教科文组织（UNESCO）。UNESCO地位非常的超然，它既不带兵巡海、也不坐堂审案，他是“钦天监”兼“太学总管”。

他不是执法机构，不能逮捕、扣船或裁判海上争端；它提供的是科学依据，而不是法律条款。

如果说“海洋王”是家法森严，那么UNESCO及其旗下的政府间海洋学委员会（IOC，联合国系统内唯一负责海洋科学的机构），就是负责解释这片深蓝世界所有自然规律的“首席科学家”。

因为，这个钦天监掌握深海的“天象”+底层代码。

在“海洋王”的领地里，IOC是唯一的全球海洋科学协调中枢。它不直接管地盘划分，但它管“测绘”和“预警”。记得前段时间海潮天下（Marine Biodiversity）发布的那篇《2026年海洋科学大会上《海洋碳综合研究》报告发布！柴扉、戴民汉、焦念志、周林滨等多位中国学者参与撰写》吗？该报告对海洋吸收和储存碳的驱动过程进行了全面评估，指出目前海洋吸收了人类活动产生的大约25%的二氧化碳，有效减缓了全球变暖，但这一关键的气候服务功能正在发生改变。由于科学界对未来几十年海洋碳汇演变的认识仍存在显著偏差，当前的全球气候规划正面临基础数据不确定性的挑战。

▲上图：《海洋碳综合研究：实施愿景》（IOC-R）报告封页。图源：联合国教科文组织政府间海洋学委员会

从覆盖全球的海啸预警系统，到深海碳汇的计量，再到海洋酸化的长期监测，全天下的海洋数据流，最终都要汇聚到这位“钦天监”手中。

这就不难解释，为啥在“幺儿”BBNJ的运作中，IOC的地位颇为重要了：未来公海保护区怎么划、环境评估参照什么科学标准，很大程度上，就得靠IOC提供的科学模型。它虽然不参与分红，但它掌握着分红赖以生存的底层数据支持。

▲上图：在UNESCO总部巴黎举办的联合国塑料污染谈判INC-2会议期间，场地一撇。POSTERS上面都是海洋。摄影：SXY | ©海潮天下（Marine Biodiversity）

他还兼着“太学”，UNESCO负责在全世界范围内开展“海洋素养”（Ocean Literacy）教育。它发起的“联合国海洋科学促进可持续发展十年”（2021-2030），本质上是在全球范围内进行一场关于海洋治理的“思想启蒙”。

他还管着世界遗产地。它试图让各国不仅仅把海洋看作矿场和渔场，而是看作人类共同的文明载体。它册封“海洋世界遗产”（如大堡礁、加拉帕戈斯群岛），给重要的海域贴上“皇家封条”，这种封条具有极高的政治防御力，任何试图在这些区域动土的“藩王”，恐怕都得三思三思。

另外，在海洋王府的资产目录中，UNESCO还有一个独特的职能——管理水下文化遗产。那些沉没在深海、不属于任何国家主权的古船骸和历史遗迹，名义上都归UNESCO相关的国际公约管辖。它就像是皇室的“藏宝阁”总管，守卫着那些被时间淹没的、属于全人类的共同记忆。

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▲上图：著名的泰坦尼克号，沉默在了公海——距离加拿大纽芬兰岛约600公里（约320海里）处于国际法定义的国家管辖范围以外区域（ABNJ）。2012年，泰坦尼克号沉没满100周年，自动进入了UNESCO《保护水下文化遗产公约》的射程。因为在公海，没有哪个国家能宣布对它拥有主权，所以UNESCO出面给它贴上了“全人类共同遗产”的封条，禁止掠夺性打捞。图源：这张照片由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）、海洋勘探研究所（IFE）和罗德岛大学（URI）联合组织的泰坦尼克号残骸考察队，于2004年6月通过“大力神”（Hercules）号遥控潜水器（ROV）拍摄。

为什么“海洋王”离不开这位老学究呢？随着BBNJ的落地、深海开发的加速，“海洋王”也发现了，光靠法条是不够的。面对复杂的深海生态，大家都在争夺“科学解释权”。

其实大家不难看到，IOC近年来变得异常活跃，它不再满足于只做观测了，而是大搞“海洋十年”项目，把最前沿的科学发现直接转化为国际政策的燃料。在海洋王府的权力格局中，UNESCO虽无兵符，但由于它垄断了关于海洋的“客观真理”，任何“皇子”在做重大决策前，都必须先去“钦天监”问问卦，看看科学的这面镜子里，海洋到底在发生什么。

另外，其实，UNESCO一直在办会，证明他们旗下的OBIS数据库就是最合适的底层架构。他搞这些技术论证会，主要讨论如何把IOC现有的“宝贝”——比如海洋生物多样性信息系统（OBIS）和全球海洋观测系统（GOOS）——直接对接到BBNJ的法律框架里。多多少少意在向“海洋王”展示：我这里的“藏经阁”早就修好了，BBNJ这个“幺儿”在独立开府之后，直接就能用。

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2026年初，联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC-UNESCO）宣布，正式开启“eDNA考察计划”的第二阶段项目，并面向全球海洋保护地征集参与站点。这项由海洋生物多样性信息系统（OBIS）主导、Minderoo基金会支持的科学行动，旨在通过分析海水中残留的遗传物质，构建起一个覆盖全球的海洋生物分子监测网络。图源：UNESCO-IOC

美国这个“逍遥王”

而美国呢，美国至今没有批准《联合国海洋法公约》（UNCLOS），他在法律身份上确实不是缔约国。

他就像是这个全球海洋治理皇朝里最强大、最富有，却始终拒绝在宗人府族谱上签字的“逍遥王”。

这个“逍遥王”，曾经是联合国最重要的“支柱”之一，但也是其最具争议的“刽子手”。1945年旧金山会议上，美国是主导《联合国宪章》制定的核心力量之一，直接参与了联合国的成立与早期结构设计；他也是联合国财政支柱的最大贡献者与“老赖”，近年特朗普主政期间，对对联合国持强硬态度，去年更是威胁退群66个国际组织。

至于他跟“海洋王”（海洋法公约）的关系，是一场持续了半个世纪的“若即若离”的权谋大戏。这位逍遥王早在1982年公约编纂时，就表现得非常不羁了。

当时，虽然国际海底管理局（ISA）还没正式挂牌，但公约第十一部分已经描绘了一个名为“企业部”的工部机构蓝图。按照那时的规矩，如果这个元老想去深海采矿，就必须把先进的技术无偿送给这个机构，还得交高额的规费来补贴那些没技术的小藩王。这严重违背了他“强者通吃、技术即财富”的家训。于是，虽然满朝文武（160多个国家）都签了字，他却拍拍屁股走了，成了这份族谱外的“编外大佬”。

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▲上图：一架遥控潜水器正缓缓掠过深海海床上密布的多金属结核（polymetallic nodules）矿床。图片来源：美国国家海洋和大气管理局（NOAA）

不过，美国玩的是“习惯法”策略。虽然他不签字，但他公开承认《联合国海洋法公约》中的绝大部分内容——特别是航行自由、公海通行权等——属于“国际习惯法”。意思就是：虽然我没签这份合同，但我认可这些规矩是自古以来的公理，所以我照样遵守，也要求你们必须对我遵守。

他每天派战船在海上巡逻，美名其曰叫做“航行自由行动”（FONOPs），实际上是在用武力充当“海上纠察队”。他以这种方式提醒各方——你们得守规矩，我也守规矩，但我守规矩是因为我愿意，不是因为我签了字。

他实力最强、封地最广、甲胄最精良，却偏偏是那个在大殿门口晃悠了四十多年的“逍遥王”。

这位“逍遥王”，虽然不在族谱里，但他强大的海军、科技实力，让他依然可坐在全球环境治理宴席的高位上。

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▲上图：太平洋克拉里恩-克利珀顿断裂带（CCZ）深处的海底，成群的锰结核散落在海床上。这张照片是由德国GEOMAR研究中心的遥控无人潜水器（ROV KIEL 6000）于2015年4月在SO239次科考任务中拍摄的。图源：GEOMAR（CC BY-SA 4.0）

其实，美国这个“编外实权王”，虽然拒绝在宗人府的族谱上签字画押，却比绝大多数家里人更在意这本家谱里的规矩。核心阻碍在于他那份“公海自由”的傲气，以及对长子“深海矿产协议”中资源分配条款的抵触。在华盛顿的保守派看来，凭什么美国的深海采矿技术赚了钱，要分给那些连船都没有的穷亲戚呢？！他虽然不认这个“海洋王”，但他认海洋王定下的一部分规矩，尤其是关于航行自由的部分。对他来讲，这部公约只要能用来约束别人，那就是好规矩；只要想用来约束他，那么嘿嘿，他就会祭出“我没签”的挡箭牌。

但，这种“单边主义与多边规则”的长期拉锯，在面对小儿子BBNJ时陷入了新困局。

▲上图：海潮天下（Marine Biodiversity）小编查阅UN条约官网的信息发现，美国已于2023年9月20日正式签署了该协定。公开新闻显示，2023年9月20日，在纽约联合国总部举行的第78届联合国大会期间，美国国务卿安东尼·布林肯代表美国正式签署了BBNJ协定。美国国务院也发布了官方声明。布林肯在签署仪式后强调，该协定对于实现“30x30”目标（即到2030年保护全球30%的海洋）至关重要，并表示美国致力于跨国界保护海洋资源。但需要注意，“签署”（Signing）不等于“批准”（Ratification）。在国际法中，签署表达了国家受条约约束的意愿和诚意，并承诺不采取违背条约宗旨的行为；但要让条约对该国产生完全的法律约束力，还需要经过其国内立法机构（对美国而言是参议院）的批准。

对于BBNJ这个“嫡孙”开府，美国虽然不能作为缔约方直接进入“董事会”投票，但他依然深度参与了长达十余年的谈判。在2023年条约文本达成时，美国是签署了该条约的。但正式生效还需要经过美国国会的批准（Ratification）。在目前的政治环境下，由于涉及深海资源惠益分享等利益分配，美国正式“转正”依然面临国内重重阻力。不过，小编个人觉得，随着绕过国际海底管理局（ISA）搞“深海采矿”这块甜头越来越诱人，可能，距离这个愿景会越来越远了。

这个，恰恰是当前全球海洋治理最剧烈的阵痛点。而且，回头看，BBNJ协定难产了20年，最难的就是整合现有的国际机构。如果国际海底管理局（ISA）管理上失去权威，或者出现一套平行的、门槛更低的开采规则，那么BBNJ协定将很难协调这些互相对立的利益。这种碎片化，可能会导致全球海洋治理陷入“谁有技术谁说了算”的丛林法则。

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文 | 王海诗

编辑 | 海潮君

排版 | 卢晓雨

时间 | 2026年4月8日

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