全球化视野透视中国首部金融“基�...

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（来源：现代商业银行杂志）

栏目主持人：胡智慧

这部被誉为金融领域“基本法”的立法草案，标志着我国金融法治建设迈入历史性新阶段。作为我国金融领域第一部管总的基础性、综合性、统领性法律，金融法（草案）的出台将填补长期以来金融领域统领性、基础性法律缺位的空白，为构建统一开放、功能协调、科学高效的金融法治体系奠定基石。

文_国家开发银行研究院研究员 田惠敏

中国社会科学院金融研究所副研究员 蔡真

中信银行正高级经济师 尹燕飞

　　近期，中华人民共和国司法部、中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合公布《中华人民共和国金融法（草案）》（向社会公开征求意见）（以下简称“草案”）。这部被誉为金融领域“基本法”的立法草案，标志着我国金融法治建设迈入历史性新阶段。作为我国金融领域第一部管总的基础性、综合性、统领性法律，草案的出台不仅填补了长期以来金融领域缺乏顶层法律规制的空白，更为建设金融强国、服务中国式现代化奠定了坚实的法治根基。

从“碎片化”到“系统化”：立法范式的历史性转型

　　长期以来，我国金融法律体系呈现“碎片化”特征，难以完全适应金融创新的发展趋势。草案采取“通则性立法”模式，以11章95条的篇幅，系统构建了覆盖现代金融体系各方面全过程的基本法律规范，实现了立法范式的根本性转型。

　　这一转型与国际金融法治演进趋势内在相通。例如，英国《金融服务与市场法》通过设立单一的金融服务局，整合了分散的监管职能；美国《金融服务现代化法》则以“功能监管”替代“机构监管”，确立了混业经营时代金融监管的基本框架。我国草案并未简单照搬单一监管或纯粹功能监管模式，而是立足“分业经营、分业监管”的现实国情，创造性地采用“通则+专门立法”的复合模式。草案既保持了现有监管格局的稳定性，又为未来金融混业发展预留了制度接口，体现了立足国情、博采众长的立法智慧。

监管架构创新：国际经验与中国智慧的融合

　　草案最突出的制度创新在于确立“中央统一领导、央地分级负责”的监管架构，并首次建立“兜底监管机制”。这为处置新兴金融业态风险提供了明确的法律依据，确保金融监管“横向到边、纵向到底”。

　　1.单一与多头的权衡：立足国情的“统分结合”方案

　　全球监管模式曾在“单一”与“多头”间探索。英国FSA模式曾被视为全球金融监管改革的标杆，但金融危机暴露了其权力过度集中可能抑制创新、难以适配差异的弊端。我国草案并未简单照搬英国模式，而是在坚持“一委一行一局一会一局”分业监管框架基础上，强化顶层“国家金融工作议事协调机制”。这一“统分结合”设计，既保留了专业监管的技术深度，又通过高层协调有效防范了跨界套利，体现了博采众长的智慧。

　　2.行为与审慎的协同：强化责任与刚性约束

　　行为监管与审慎监管并重是国际趋势。日本2006年制定、2007年实施的《金融商品交易法》统一了金融商品销售的行为规则。我国草案专设“金融消费者保护”章节，系统规定金融机构的适当性、信息披露和隐私保护义务，理念与之相通。值得注意的是，草案显著强化了法律责任，建立了行政处罚、民事赔偿与刑事追责的衔接机制，大幅提高违法成本。相较于国外模式更依赖监管自由裁量，这种“长牙带刺”的多样责任体系刚性更强，彰显了“严监管、强监管”的导向。

风险防控与数字治理：统筹发展与安全的系统布局

　　草案的智慧体现出对“发展”与“安全”两大主题的统筹兼顾。一方面专章推动金融“五篇大文章”以促高质量发展；另一方面构建“事前准入—事中监测—事后处置”的全链条风控体系。

　　1.风险处置：国际经验的吸收与创新

　　在风险处置上，草案融合了国际经验并进行了本土化创新。德国2013年《金融稳定法》设立金融稳定委员会，赋予其发布警告与建议的职权，并建立金融控股公司的特殊监管制度；美国2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》创设“有序清算机制”，授权金融稳定监管委员会认定系统重要性金融机构，并建立“生前遗嘱”制度要求大型金融机构预先制定恢复与处置计划。

　　我国草案明确了地方政府的属地处置责任，坚持市场化、法治化原则，形成了与德国（侧重行政协调）、美国（侧重市场化约束）互补的路径。“中央统一领导、央地分级负责”的架构，借鉴了分层监管逻辑，并通过“兜底监管机制”着力弥补监管真空。

　　2.数字治理：以包容审慎回应技术变革

　　面对科技对金融的重塑，草案秉持“包容审慎”理念，既鼓励创新又划清底线。这呼应了英国“以原则为基础”的灵活监管理念。草案为技术演进预留了空间，建议在细则中可借鉴“监管沙盒”等工具，在可控环境中测试创新。同时，草案强调金融高水平对外开放，支持人民币国际化，体现了通过“制度型开放”融入全球的战略远见。

对银行业的深远影响：全方位监管升级

　　作为金融体系的重要支柱，银行业是草案规制的重点领域。草案的出台将对银行业产生深远影响，既带来合规成本的上升，也孕育着转型发展的机遇。银行业需未雨绸缪，主动适应新的监管环境，在合规中寻求发展，在发展中强化合规。

　　图1清晰展示了金融法实施后银行业面临的监管强度变化。从八个核心维度来看，消费者保护、数据治理、反洗钱等领域的监管强度将显著提升，资本充足和系统重要性要求也将更加严格。这种全方位、立体化的监管升级，要求银行业必须建立更加完善的合规管理体系。

　　1.从机构监管向功能监管与行为监管并重转变

　　草案确立了“功能监管”的基本原则，这意味着无论银行业务以何种形式开展、通过何种渠道销售，都将受到统一的监管标准约束。传统上，银行通过理财子公司、信托计划、基金专户等通道开展的同业业务，往往存在监管套利空间。草案实施后，这些业务将按照“实质重于形式”原则纳入统一监管，通道业务、多层嵌套等规避监管的行为将受到严格限制。

　　行为监管的强化是另一重要趋势。草案专章规定金融消费者保护，明确金融机构的适当性义务、信息披露义务和隐私保护义务。对银行业而言，这意味着理财产品销售不能再简单依赖客户风险测评问卷，而需建立更为精细的客户画像系统；信贷业务中的格式条款、利率定价、催收行为都将受到更严格的审查；个人金融信息的收集、使用、存储、传输需建立全生命周期的管理制度。

　　2.从微观审慎向宏观审慎与微观审慎相结合转变

　　草案明确建立宏观审慎管理制度，要求系统重要性银行接受更严格的监管。目前，我国已有五家大型银行被纳入全球系统重要性银行（G-SIBs）名单，未来更多股份制银行、头部城商行可能被认定为国内系统重要性银行（D-SIBs）。这意味着这些银行将面临更高的资本充足率要求、更严格的杠杆率限制、更频繁的监管检查。

　　值得注意的是，草案建立了“金融控股公司”专章规定，对拥有银行牌照的金控集团实施并表监管。对于拥有银行、证券、保险、信托等多牌照的综合性金融集团，其资本充足率计算将采用“分业计算、并表考核”的方式，防止集团内部通过关联交易虚增资本、转移风险。

　　3.从传统风险向新型风险全覆盖转变

　　草案对数字金融活动作出专门规定，要求银行业在开展线上业务时建立相应的风险管理制度。这包括但不限于：网络信息安全风险、数据泄露风险、算法歧视风险、模型风险等。特别是随着人工智能技术在信贷审批、反欺诈、客户服务等领域的广泛应用，银行需建立算法审计机制，确保AI决策的可解释性、公平性和稳健性。

　　气候风险、环境风险等ESG相关风险也被纳入监管视野。草案要求金融机构开展环境信息披露，将气候风险纳入全面风险管理体系。对银行业而言，这意味着需要建立绿色信贷分类标准、开展气候压力测试、披露碳足迹信息，高碳行业的贷款投放将受到更严格的限制。

　　从成本结构变化来看，系统建设投入和消费者保护基金将成为合规成本上升最快的领域。银行业需要加大在合规科技方面的投入，建立智能化的合规管理系统。同时，消费者保护基金的设立将直接增加银行的运营成本，但这也是构建健康金融生态的必要投入。

银行业合规应对的系统性策略

　　面对草案带来的监管变革，银行业需从战略高度重视合规管理，将合规能力培育为核心竞争力。具体而言，应从以下几个层面系统推进。

　　1.优化组织架构，筑牢“三道防线”

　　银行业应参照国际最佳实践，建立“三道防线”的合规治理架构。

　　第一道防线是业务部门，承担合规管理的主体责任，业务负责人是本部门合规管理的第一责任人；第二道防线是合规管理部门，负责制定合规政策、开展合规审查、组织合规培训、监测合规风险；第三道防线是内部审计部门，对合规管理的有效性进行独立评估。

　　2.完善制度体系，实现业务全覆盖

　　银行业应对现有制度体系进行全面梳理，对照草案的要求进行查漏补缺。重点完善以下领域的制度：一是消费者权益保护制度，包括适当性管理办法、信息披露管理办法、投诉处理管理办法、金融知识普及管理办法等；二是数据治理制度，包括数据分类分级管理办法、个人信息保护管理办法、数据安全管理办法、跨境数据传输管理办法等；三是反洗钱和反恐怖融资制度，包括客户身份识别管理办法、可疑交易监测管理办法、制裁合规管理办法等；四是关联交易管理制度，包括关联方识别标准、关联交易审批程序、关联交易定价政策、关联交易信息披露等。

　　制度建设应遵循“制度—流程—系统”三位一体的原则，确保制度要求能够有效嵌入业务流程，并通过信息系统实现刚性控制，避免制度与执行“两张皮”的现象。

　　3.加大科技赋能，发展合规科技

　　面对日益复杂的监管要求，传统的人工合规管理方式已难以为继。银行业应加大在合规科技领域的投入，运用大数据、人工智能、区块链等技术提升合规管理效率。具体应用场景包括以下几个方面。

　　智能合规审查：利用自然语言处理技术对合同文本、产品说明书、营销材料进行自动化合规审查，识别潜在的法律风险和监管风险。

　　实时交易监控：建立基于机器学习算法的交易监控系统，实时识别可疑交易、市场操纵、内幕交易等违法违规行为。

　　客户风险画像：整合内外部数据资源，建立全面的客户风险画像系统，为适当性管理、反洗钱、制裁合规等提供数据支撑。

　　监管报表自动化：建立监管数据集市，实现监管报表的自动生成和校验，提高数据报送的准确性和及时性。

　　4.培育专业人才，塑造主动合规文化

　　合规管理的专业性要求银行业建立一支高素质的合规人才队伍。一方面，应加强对现有员工的合规培训，将合规培训纳入员工入职培训、在职培训的必修课程，建立合规培训档案，确保培训效果可追踪、可评估。另一方面，应积极引进具有法律、会计、审计、信息技术等复合背景的专业人才，充实合规管理队伍。

　　特别需要关注的是，草案对金融机构董事、监事、高级管理人员的合规责任作出了明确规定，建立了“董监高”合规履职档案制度。银行业应加强对“董监高”人员的合规培训，确保其充分了解自身的合规责任和义务，避免因个人失职导致机构被处罚。

差异化应对与重点关切

　　基于对草案的深入解读，结合国际监管趋势和银行业实际情况，提出以下具体合规建议。

　　1.建立动态合规监测机制

　　草案目前处于征求意见阶段，后续还将经历修改完善、审议通过、实施细则制定等过程，监管规则将持续演进。银行业应建立动态合规监测机制，密切关注立法进展和监管动态，及时调整合规策略。建议设立专门的法规跟踪团队，定期发布法规解读报告，组织跨部门研讨，确保业务一线及时了解最新的监管要求。

　　2.强化跨境合规管理

　　随着金融高水平对外开放的推进，银行业跨境业务日益增多，跨境合规风险也随之上升。草案对跨境金融活动作出了原则性规定，后续还将出台专门的跨境金融监管规则。银行业应提前布局，建立跨境合规管理体系：一是加强对国际制裁政策的跟踪研究，建立制裁名单筛查系统，避免与受制裁主体发生业务往来；二是熟悉境外监管规则，在共建“一带一路”国家、RCEP成员国等重点市场开展业务时，充分了解当地的监管要求；三是建立跨境数据流动合规机制，确保个人金融信息、重要数据的出境符合法律法规要求。

　　3.完善金融消费者投诉处理机制

　　草案对金融消费者保护提出了更高要求，明确建立金融纠纷多样化解机制。银行业应完善投诉处理流程，建立“接诉即办”机制，确保消费者投诉能够得到及时、公正的处理。同时，应加强对投诉数据的分析利用，从投诉中发现产品缺陷、流程漏洞、服务短板，持续改进经营管理。建议建立投诉案例库，定期编制投诉分析报告，向董事会、高级管理层报告，推动投诉问题的根源治理。

　　4.加强合规文化建设

　　合规管理不仅是制度和流程，更是一种文化。银行业应将合规文化融入企业文化建设，树立“合规创造价值”的理念。通过合规宣誓、合规承诺、合规标兵评选等形式，营造“人人合规、事事合规”的氛围。建立合规举报机制，鼓励员工举报违法违规行为，保护举报人的合法权益。将合规表现纳入绩效考核，对合规表现优秀的部门和个人给予表彰奖励，对违规违纪行为严肃问责，形成正向激励和反向约束相结合的合规文化。

　　从图2影响程度矩阵可以看出，不同类型的银行面临的挑战各有侧重。国有大型银行需要重点关注系统重要性附加要求和数据治理能力建设；民营银行和农商行面临的合规成本增幅最大，需要更多政策支持和转型时间；外资银行则需重点应对跨境合规复杂度的提升。各类银行应根据自身特点，制定差异化的应对策略。

　　草案的征求意见，是我国金融法治建设的重要里程碑。从“摸着石头过河”到“顶层设计引领”，从“分业立法”到“综合立法”，这部法律承载着建设金融强国的法治梦想。

　　坚持功能与机构监管相结合，在分业框架下细化跨业态统一行为监管规则；完善金融消费者救济途径，探索建立独立、高效的金融纠纷调解仲裁机制；前瞻性研究金融法治域外效力条款，为维护国家金融主权与安全提供法律武器；建立健全监管问责与绩效评估机制，防止监管惰性与权力滥用，引入适度监管竞争审议元素。

　　未来，《中华人民共和国金融法（草案）》的诞生，预示着中国金融体系将在更稳固、更透明、更具前瞻性的法治轨道上行稳致远。对银行业而言，主动拥抱变革、夯实合规根基，不仅是应对监管的必需，更是迈向高质量发展、构筑核心竞争力的历史机遇。（本文为中国建设银行委托课题“国有大行支持中国式现代化建设研究”阶段性研究成果：[项目编号：2024044]）