怎样为长期护理保险筹资？

建立长期护理保险制度是完善我国社会保障体系、积极应对人口老龄化的重大部署。党的二十大明确提出要建立长期护理保险制度。“十五五”规划对长期护理的制度建设进行了部署。长期护理保险作为我国社会保险体系的“第六险”，需遵循社会保险量能缴费的基本原则，充分考虑我国参保群体差异、地区收入差距以及与其他制度的衔接等，科学设计筹资机制，为实现制度更加公平、更可持续奠定基础。

一、制度覆盖人群与缴费群体

长期护理保险的筹资首先需要确定制度覆盖哪些人群？什么人有缴费义务？在这方面，首先是就业职工和非就业居民两个群体的参保问题。我国的社会保险，包括养老保险和医疗保险，都是职工和非就业城乡居民分别参加两个制度。这种制度分设的格局有其历史原因，也适应当时的社会经济状况。但是，长期护理保险作为一项新的制度，不论是从推动共同富裕的角度，还是从社会保险互助共济的角度，都应该实现一体覆盖，职工和居民参加一个制度，共同缴费到一个基金池子，基金统筹在一起使用，从而实现最大范围的互助共济。

从国际上看，包括长期护理保险在内的社会保险制度，无不是全民覆盖的。从我国长期护理保险的试点实践看，同时覆盖职工和居民也是可行的。当然，在实际的制度建设过程中，也要考虑现实约束条件，可以先从职工群体开始；但整个的制度安排还是要包括职工和居民，实现一个制度、一体覆盖。

其次需要考虑覆盖人群的年龄维度，即长期护理保险的覆盖人群是全年龄人群，还是老年人群？之所以提出这个问题，是因为长期护理保险的受益人主要是老年失能群体。从典型国家对参保人群的设定上，长期护理保险的参保人群多数跟随医保的参保人群进行设定，即参加基本医疗保险的参保人都必须同时参加长期护理保险。荷兰、德国、韩国在参保人群的设定上都采用了这种“宽口径”的办法，即所有参加医疗保险的人群都按照规定参加长期护理保险。相对于“宽口径”，日本则采用了“窄口径”的参保人群的设定方式，即限定40岁及以上的人口必须参加长期护理保险。“宽口径”的办法扩大了参保面，从而有利于降低个体的缴费负担，在更大范围内平摊了风险，这是其有利之处。当然，从另一个方面，由于长期护理保险的保障群体主要是老年失能群体，具有风险相对集中的特征，“窄口径”的办法将参保缴费群体限定在这一失能风险相对较高的群体，也有一定道理，但总体看参保面窄，每个人的缴费会相应高，缴费人的负担会更重一些，而且将其他年龄段的失能群体排除在制度红利之外了。

从我国的实际情况看，一是失能人群的广泛性。老年失能固然是主要的失能群体，但60岁以下的失能人群也不在少数。比如一些罕见病患者，主要以儿童为主，但由于罕见病的特殊性，他们的失能概率非常高，对于长期护理也有迫切的需求。二是从互助共济的角度，老年群体本就在收入上处于弱势，如果仅限于老年参保，固然可以限制受益人群的规模，但在筹资上互助共济的功能就被极大弱化了。社会保险的本意就是风险低、收入高的群体共济风险高、收入低的群体。从这个角度，我国长期护理保险应该覆盖全年龄段人口。

当然，考虑到还没有进入到劳动市场的青少年群体，他们还没有收入，也就不具备缴费能力。因此，对于这部分群体，他们作为参保人跟随父母或其他法定抚养人参保，无需缴费。

二、怎样体现社会保险“量能缴费”的原则：

基准费率制

社会保险制度中的“公平”，在筹资上主要纵向公平，即不同的人不同对待，具体而言就是不同收入的人的缴费贡献不同，高收入者缴费贡献高，低收入者缴费贡献低。这也是“量能缴费”的原则。量能缴费通过对高收入者征缴高保费、低收入者征缴低保费来实现其收入再分配的功能。

从理论上讲，累进费率的收入再分配功能最强。在累进费率下，高收入者的适用费率更高，低收入者则适用较低的费率。其次是固定费率。在固定费率下，高收入者和低收入者的适用费率相同，但由于缴费基数（通常是工资）不同，高收入者由于较高的缴费基数，其实际缴费贡献也较高。

收入再分配功能最弱的是定额缴费制，在定额缴费下参保人不论收入如何其所缴纳的保费额相同。固定费率制看似“公平”，因为所有人的缴费贡献相同；但在其背后则没有考虑不同的收入能力，导致低收入者的实际费率反而高于高收入者，从而出现逆向再分配的后果。

从国际上以及我国其他社会保险制度的缴费机制看，主要采用的固定费率制。在固定费率制下，体现不同收入群体缴费贡献差别的是缴费基数。缴费基数则主要以参保人的薪资收入为主。

我国长期护理保险试点期间，一些试点地区采用了固定额度缴费的办法，也有一些地区采用了费率的方法。从体现社会保险“量能缴费”的公平性的原则，使用费率制的方法更为合理。基于试点实际，从制度的统一性而言，国家明确了全国长期护理保险的基准费率0.3%，各地可以在这个基准费率的基础上根据实际情况适当调整。

费率制除了费率外，体现“量能缴费”的另一个主要变量是缴费基数。对于就业职工而言，缴费基数主要是工资，这也是国际上的主要做法；但是，对于非就业的居民，其收入来源比较复杂，目前的统计制度也无法精确统计每个参保人的实际收入，从而也就难以精准确定每个人的缴费基数。在这样的情况下，以各个统筹地区为单位统一测算缴费基数，依据该地区的人均可支配收入作为缴费基数，比较合理可行。这样一来，对于非就业居民而言，虽然不能精确体现每个参保人的收入差距，但至少可以体现不同地区居民的收入差距，从而体现“量能缴费”的原则。此外，对于退休职工而言，他们是主要的受益群体，考虑到权利与义务对应的原则，有缴费的必要性，另一方面，也要考虑到他们已经退休，其主要收入是退休金，因此他们的缴费可以在基准费率的基础上与个人的退休金挂钩。

三、筹资分担机制的设计

社会保险的基本特征是互助共济，社会保险制度主要是雇主和雇员、单位和职工之间的互助共济，即由单位和职工个人共同分担筹资责任。对于长期护理保险的筹资分担，典型的社会保险制度国家采用的也是雇主和雇员平均分担的机制。比如德国，费率在雇主和雇员之间平分，即各自承担50%的缴费责任，以体现雇主和雇员之间的互助共济。德国3.4%的费率，实际上由雇员和雇主各自承担1.7%。

作为一项新的制度，长期护理保险对于就业职工的筹资分担，单位和个人要建立同比例分担的机制。对于非就业的城乡居民参保人，由于没有单位，政府加以补助，形成政府补助和个人共同缴费的分担机制。这也是国际上通行的做法，比如韩国有雇主的职工的保费由雇主和职工共同负担（各自承担50%），没有单位的居民除个人缴费外，由政府进行补助承担相应的缴费责任。

作者 | 王震 中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院大学教授

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 崔秀娟 刘莹 高鹏飞

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