高校校办企业审计高风险领域分析及建议

一、引言

高校校办企业是由普通高等学校和成人高等学校（以下简称高校）独资或部分出资创办，由高校负责或参与经营管理，具有独立法人地位或隶属学校法人的企业实体。截至2024年12月31日，占比66.48%的1531所公办高校①涉及校办企业，目前存续的高校直接投资校办企业1766家、间接投资校办企业45673家②，其中高校控制校办企业4252家③，存续的公办高校直接投资校办企业认缴出资额高达257.4亿元④。校办企业庞大的数量与国有资本体量，凸显其在高等教育治理与国有资产管理中的重要地位。多年来，校办企业通过多渠道筹措教育经费改善高校办学条件⑤、加快科技成果转化和产业化进程⑥、创新人才培养模式与促进就业⑦等方面为高等教育发展做出了贡献，但出现了事企不分、监管缺位、法人治理结构不完善、资本运营效率不高等问题。从国有资产保值增值、完善高校科技成果转化、强化从严治党及反腐的战略层面考量，校办企业成为改革和监管的重点。自1988年起，我国先后出台多项校办企业改革的政策文件，如教育部《关于高校产业规范化建设中组建高校资产经营有限公司的若干意见》《关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见》、国务院办公厅《关于高等学校所属企业体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）等。《指导意见》明确提出要强化校办企业的审计监督，防止国有资产流失。

目前关于校办企业的研究聚焦于国有资产监管及治理方面。校办企业缺少国有企业完善的管理和监管机制，导致出现所有者缺位、监管不力、激励不相容等问题；其内部控制流程需覆盖企业内外并接受高校监管，但因治理边界不清、主体能力不足，高校监督难以嵌入运营，致使校办企业内部控制流程覆盖不全，存在失效风险；高校公益属性与企业盈利目标冲突，存在产权不清、事企不分问题，致使高校与校办企业之间“防火墙”失效。校办企业需遵循“以管资本为主”的监管体制，但高校作为出资人，缺乏资本运营所需的能力，导致治理缺位、监管主体缺位及腐败问题。国家审计具有经济监督的专业优势，能保障国有资产安全和质量，发挥腐败治理效能，提升国有企业竞争力，促进企业自我提升。校办企业资产负债损益情况、政策落实情况、改革成效等属于国家审计监督范围，再辅以研究型审计，透过改革现象看本质，揭示校办企业审计高风险领域及其问题成因，辨析其体制机制障碍，不仅能提高审计质效，规避审计风险，还可以提升高校治理体系和治理能力现代化，最终推动新时代审计高质量发展。但目前校办企业审计的相关研究还较少。

校办企业兼具企业特性和高校烙印，既追求经济效益又服务高校，使其区别于一般国有企业，因而校办企业审计兼具国有企业审计共性与促进高等教育发展特性。随着校办企业改革进入深水区，其是否有效落实《指导意见》、是否出现新问题等，亟待通过审计监督加以解决。校办企业审计高风险领域有哪些？如何应对？这是校办企业审计需要研究的重要问题。鉴于此，本文采用“统计分析+案例剖析”相结合的方法，基于政府审计工作报告及政府审计结果公告（以下统称审计结果公告），用描述性统计方法对校办企业审计发现问题进行梳理，总结审计高风险领域，并深度剖析Y省2024年5所高校92家校办企业经营管理情况审计（以下简称Y省校办企业审计）案例，以典型案例研究印证一般结论。这种“点面结合”的研究能够保证研究结论与政策建议的普适性，破解校办企业审计的理论与实践困境。

二、高校校办企业审计高风险领域分析

1994年通过的《审计法》规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，这标志着国家审计结果公开制度建立，但2003年“审计风暴”才使国家审计结果首次向社会公开。此后，国家审计机关通过官网或新闻媒体对外披露审计结果。为保证样本完整性，笔者从审计署、省级审计机关、州市级审计机关官网⑧手工收集2015年1月1日至2024年12月31日公布的73份涉及校办企业的审计结果公告，通过人工阅读方式，梳理披露的136项校办企业审计发现问题，并进行描述性统计分析⑨。

（一）披露的校办企业审计总体情况分析

无论从披露主体、年度、地区还是项目类型来看，《指导意见》都对校办企业审计实践形成强效推动，审计结果公告数量与问题披露数量同步增长。

从披露主体分布看，《指导意见》强效推动各级审计机关开展校办企业审计，披露相关审计结果的数量显著增加，公告数由24个增加到49个，揭示的问题由48项增加到88项（详见表1）。

从年度分布看，《指导意见》强效推动各年度校办企业审计相关报告及问题数量显著提升。党的十八大以来，中央纪委全会工作报告多次强调加大校办企业审计监督，审计机关将校办企业纳入重点监督范畴，并进行年度审计结果披露（详见图1）。《指导意见》出台前，审计机关累计公布24份公告、48项问题，年均公布6份公告、12项问题。《指导意见》出台后，为检验校办企业改革成效，审计监督力度与频率显著提升，累计公布49份公告、88项问题，年均公布约8份公告、15项问题，年均公告及问题数量显著增长。

从地区分布看，《指导意见》强效推动更多地方审计机关披露校办企业审计结果（详见表2）。《指导意见》实施后披露地区数从11个增至21个，审计覆盖范围显著扩大。以审计署审计的中管高校为例，其校办企业在廉洁治理领域的长期高风险，成为中央巡视焦点，2014年、2017年、2021年的中央巡视均指出中管高校校办企业存在廉洁风险。基于此，审计署持续强化监督中管高校校办企业，发现的高风险问题中，11项诱发廉洁风险的违法违规行为尤为突出，占比52.4%，凸显校办企业廉洁风险防控的紧迫性。

从审计项目类型分布看，《指导意见》强效推动校办企业审计呈现综合性特征（详见表3）。《指导意见》驱动审计机关拓展对校办企业审计维度，由预算执行审计、财务收支审计向重大政策措施落实审计、经济责任审计、资产管理审计、经营审计、国外贷款项目公证审计、企业改革及科技成果转化审计拓展，使校办企业审计呈现综合性特征。

（二）校办企业审计高风险领域分析

校办企业审计高风险领域具有持续性，在最新的Y省校办企业审计中仍被发现。

1.校办企业审计发现问题的性质维度分析

审计机关披露的校办企业问题，从性质维度分类，可分为合规性问题和绩效性问题。

校办企业合规性问题主要包括违法违规行为、会计信息不真实及内部控制缺陷。审计机关共披露合规性问题70项，占比52%，包括42项违法违规行为问题、16项会计信息不真实问题、12项内部控制缺陷问题，校办企业违法违规行为是最突出的高风险问题（详见表4）。在Y省校办企业审计发现的75项问题中，合规性问题42项，占比56%，包括12项违法违规行为问题、8项会计信息不真实性问题、22项内部控制缺陷问题，仍为主要风险点。

绩效性审计是在合规性审计的基础上，从现代企业制度建立健全、政策和决策部署落实、重大经济决策、风险管理、运营绩效、高质量发展等绩效角度进行更为综合的审计评价。审计机关披露的校办企业绩效性问题共66项，占比48%。其中，30项未建立健全现代企业制度、14项未落实政策和决策部署、13项风险管理不到位，列于高风险问题前三位（详见表4），凸显校办企业在“制度构建—执行落地—风险防控”全链条治理中的系统性薄弱问题。Y省校办企业审计结果呈现相似特征：绩效性问题33项，占比44%，其中11项未建立健全现代企业制度、7项风险管理不到位、6项未落实政策和决策部署，仍为主要风险点。

合规性问题从31项增至39项，绩效性问题从17项激增至49项，《指导意见》促使校办企业审计向“合规审计+绩效审计”转型，进而关注科研成果转化问题。但当前审计仍有覆盖盲区，尚未涉及企业创新能力、发展潜力、节能减排等高质量发展维度，以及重大经济决策等关键领域。

2.校办企业审计发现问题的监管维度分析

依据以管资本为主的国有资产监管要求，本文按“管布局、管运作、管收益、管安全”对审计披露的校办企业问题进行分析，可揭示校办企业审计需关注的监管问题（详见表5）。

（1）“管布局”方面

“管布局”方面，存在资产未盘活问题，具体包括未落实改革目标、科技成果未转化或无效益、资金闲置等高风险问题。校办企业存在资产未盘活问题14项，占比10%，包括10项未落实改革目标问题（含5项未清理关闭“僵尸及空壳企业”和长期亏损、扭亏无望、不具备持续经营条件的企业，4项保留企业未纳入资产经营公司统一监管，1项未脱钩剥离校办企业），3项科技成果未转化或无效益问题，1项资金闲置问题。在国有企业改革审计中，“僵尸及空壳”企业等清理处置滞后也是审计高风险领域。

截至2024年12月31日，公办高校校办清理整顿呈现以下态势：直接投资校办企业总数6 917家，存续1 766家，清理整顿率74.5%；间接投资校办企业总数62 856家，存续45 673家，清理整顿率27.3%；控制校办企业总数11 494家，存续4 252家，清理整顿率63.0%。尽管校办企业清理整顿监管体制改革初见成效，但对照《指导意见》中“2022年底前基本完成改革任务”的要求，仍有执行偏差。在披露的10项未落实清理问题中，2024年仍披露出7项未清理问题，亟需强化国家审计的刚性约束功能。

Y省校办企业审计结果有相似特征：资产未盘活问题8项，占比11%，包括3项未按规定清理关闭“僵尸及空壳企业”和长期亏损、扭亏无望、不具备持续经营条件的企业，1项未脱钩剥离校办企业，3项科技成果未转化或无效益，1项资金闲置。这表明校办企业资产盘活困境普遍存在，审计中需重点关注。

（2）“管运作”方面

“管运作”方面，存在无偿使用资产、未登记国有资产产权等产权不清晰问题，事企不分、员工双重身份、监管不规范等治理结构不完善问题，内部控制不健全、财务管理不规范等内部控制缺陷问题。校办企业存在产权不清晰问题19项，占比14%，包括校办企业与高校间无偿使用资产、国有资产产权登记制度执行缺位问题；治理结构不完善问题15项，占比11%，包括高校监管不足、事企不分、员工双重身份、管理不规范；内部控制缺陷问题12项，占比9%，包括校办企业内部控制不健全、财务管理不规范。在国有企业审计中，法人治理结构不完善也是审计高风险领域。《指导意见》实施后，产权不清晰与治理结构不完善问题依然突出。

Y省校办企业审计结果有相似特征：产权不清晰问题11项，占比15%，具体包括7项事企不分、3项未办理国有资产产权登记、1项校办企业无偿使用学校资产；治理结构不完善问题2项，占比3%，均为员工存在双重身份问题；内部控制缺陷问题22项，占比29%，包括12项内部控制不健全、10项财务管理不规范。这印证了校办企业治理顽疾的普遍性与存续性。

（3）“管收益”方面

“管收益”方面，校办企业未上缴投资收益、经营绩效低构成审计高风险问题。校办企业收益未上缴问题4项，占比3%，《指导意见》实施后因审计监督力度持续强化，该类问题披露量由1项增至3项；经营绩效低问题2项，占比1%，系《指导意见》实施前的校办企业经营困难、依赖学校特定职能低效运营，《指导意见》实施后通过清理关闭长期亏损的校办企业，优化了校办企业结构，因而现存校办企业经营绩效低问题显著减少，这凸显了国家审计持续监督促进改革的成效。在国有企业审计中，收益未实现应缴尽缴与经营绩效低也是审计高风险领域。

Y省校办企业审计有相似特征：收益未上缴问题3项，占比4%，同样是未向高校上缴投资收益；经营绩效低问题3项，占比4%，包括2项依靠学校赋予特定职能生存，1项校办企业经营困难、难以为继。这表明收益监管薄弱与经营低效是校办企业的共性问题。

（4）“管安全”方面

“管安全”方面，审计揭示校办企业违法违纪问题42项，占比31%，包括违规转移资金或科研项目导致财政资金脱离财政直接监管、违规收费、违规经营、违规处置、违反中央八项规定精神、挪用公款、违规支付、设立“小金库”、违规出借资金等问题；资产负债不安全问题16项，占比12%，包括对外披露信息不实、会计核算有误、固定资产账实不符等；经营风险高问题12项，占比9%，涉及往来款长期不清理、对外投资损失、国有资产流失、贷款逾期、违约等问题。在国有企业审计中，违反中央八项规定精神、违规出借资金、对外披露信息不实、对外投资损失也是审计高风险领域。《指导意见》出台后，违法违纪行为与经营风险高问题披露量激增，而资产负债不安全问题因前期审计整改有所改善。

Y省校办企业审计有相似特征：违法违纪行为问题12项，占比16%，包括4项违规经营、4项违反中央八项规定精神、2项违规支付、1项违规转移资金或科研项目导致财政资金脱离财政直接监管、1项违规出借资金问题；资产负债不安全问题8项，占比11%，包括4项会计核算有误、4项对外信息披露不实；经营风险高问题6项，占比7%，包括4项往来款长期不清理、1项国有资产流失、1项对外投资损失。表明校办企业“管安全”领域存在机制与制度执行问题，违法违纪反映内部控制机制虚化与监督缺位，资产负债不安全暴露会计制度执行薄弱，高经营风险凸显运营管理专业性不足、投资决策程序不健全等短板。

审计机关始终强化国有资本“管安全”的审计力度，高度关注优化资本运营效率的“管运作”问题，将“管布局”作为改革政策落实的关键抓手以强化审计刚性约束，但对国有资本保值增值的“管收益”维度存在监督短板。《指导意见》实施后，审计披露的校办企业问题除内部控制缺陷、经营绩效低、资产负债不安全问题因前期整改有所缓解外，其他高风险问题显著增长，部分问题“屡审屡犯”，表明高风险问题具有持续性，审计机关需强化对高风险问题的监督。

三、高校校办企业高风险领域的审计对策

（一）总体应对策略

一是以专业化队伍建设为根基，筑牢审计能力支撑体系。针对校办企业审计特点开展财务审计、绩效审计、内部控制审计等专项培训，通过政策解读与案例研讨等方式，强化审计人员宏观分析与政策转化能力。二是以职业怀疑为核心理念，构建风险导向审计范式。鉴于校办企业审计高风险领域具有频发性和持续性，审计全过程需保持职业怀疑，将风险导向贯穿始终。三是以研究型审计为方法创新，深化审计监督效能。通过研究型审计，系统梳理校办企业特征及典型案例，剖析共性问题及成因，形成风险图谱并提供针对性的审计风险提示、防控策略及操作指引，强化审计指导。四是以资源优化配置为保障，实现审计效能提升。依托风险导向策略，优化配置审计资源，量化评估风险等级，精准识别关键风险控制点并实施进一步审计程序，确保监督深度与广度。

（二）具体审计对策

1.“管布局”高风险领域的审计对策

针对资产未盘活问题，审计人员应检查企业分类认定依据，验证“僵尸”“空壳”及亏损企业识别标准的合规性，实地调研经营状况识别虚假经营，分析财务能力与经营活动判断其持续经营能力，检查清理过程形成的文件及复核亏损企业减值测试与评估文件，验证校办企业是否完成清理整改任务；检查科技成果转化内部控制与激励政策及其执行情况，确认科技成果清单及产权归属并检查其转化过程与效果，调研转化障碍与评估转化效益等，形成科技成果转化审计结论；实地监盘或函证资产，检查资产使用状况与绩效，查明有无资产闲置、利益输送等情形。

2.“管运作”高风险领域的审计对策

针对资产产权不清晰问题，审计人员应获取资产权属证书，并与国有资产登记系统比较，确定登记记录的完整性；实施现场盘点，验证其资产产权是否清晰。针对治理结构不完善问题，审计人员应获取公司章程、出资协议及治理细则，验证其组织架构与决策机制的合法合规性；检查股东会、董事会、监事会会议档案，验证其运行有效性；核对校办企业人事台账与事业编制员工名册，检查员工有无双重身份。针对内部控制缺陷问题，审计人员应获取内部控制手册与流程图，运用风险矩阵法识别关键业务循环的权责配置缺陷；询问相关人员，执行关键业务循环的穿行测试，验证关键业务循环的执行有效性；采用货币单元抽样对原始凭证进行实质性测试，检查账实差异及异常会计处理；结合财务报表编制底稿与管理层函证，评估管理层是否存在凌驾内部控制之上或重大错报风险，据此形成内部控制有效性的综合结论。

3.“管收益”高风险领域的审计对策

针对投资收益未上缴问题，审计人员应获取投资协议、分红决议等文件，重新计算投资收益；对企业投资收益上缴内部控制执行穿行测试，检查银行对账单，确定资金沉淀节点并判断未上缴理由的合规性。针对经营绩效低问题，审计人员应获取企业目标责任书及财务报告，重新计算并分析核心指标，识别亏损源头；检查销售合同、出库单、销售发票等业务原始凭证，验证业绩是否真实；分析成本结构，重新计算资金使用效率、非经营因素对利润的影响。

4.“管安全”高风险领域的审计对策

针对校办企业违法违纪问题，审计人员应检查财务账簿等资料，识别异常资金与违规线索；检查财政及科研资金流向；盘点资产，排查是否违规处置资产；检查企业收费项目及标准，核实是否存在违规收费；检查“三公”支出，对照中央八项规定精神识别违规支出；函证银行及往来单位，检查资金出借、支付及回收情况，确认是否违规或设立“小金库”。针对资产负债不安全问题，审计人员应将对外披露的信息与财务资料等交叉比对，重点检查资产、收入、利润等关键数据的一致性；对披露的重大投资、合同、诉讼等事项，通过函证、检查、实地走访等程序，验证披露真实性；对业务循环执行穿行测试，检查会计核算真实性与完整性；抽取凭证，检查会计凭证与账簿是否一致；盘点资产，检查资产权属文件；重新计算资产折旧与减值，核实资产价值，确定资产账实是否相符。针对经营风险高问题，审计人员应分析往来款项账龄，函证并核实坏账准备，评估往来款催收内控是否有效；检查对外投资文件，重新计算投资数据，分析投资损失原因；检查资产处置文件，对资产处置流程进行穿行测试，核实是否存在资产流失；追查资产盘亏、毁损原因及责任，核实账务处理合规性。

四、主要结论与政策建议

（一）主要结论

一是《指导意见》从多维度强效推动校办企业审计实践，不仅披露的审计机关数量、年均报告及问题数量显著提升，而且发布审计结果的地区增多，审计项目向“合规审计+绩效审计”转型并呈现综合性特征。二是校办企业审计高风险领域持续存在，并在最新的审计实践中依然被发现：“管布局”方面，未落实清理改革目标、科技成果未转化或无效益、资金闲置等问题突出；“管运作”方面，存在无偿使用资产、未登记国有资产产权等产权不清晰问题，事企不分、员工双重身份、监管不规范等治理结构不完善问题，内部控制不健全、财务管理不规范等内部控制缺陷问题；“管收益”方面，存在未上缴投资收益、经营绩效低等高风险问题；“管安全”方面，涉及违规转移资金、违规收费、违规经营、违规支付、违规处置及违反中央八项规定精神等违法违纪问题，披露信息不实、会计核算有误、账实不符等资产负债不安全问题，往来款不清理、投资损失、国有资产流失等经营风险高问题。针对这些高风险问题，本文提出总体应对策略与具体审计对策。

（二）政策建议

一是建立规范化监督机制强化长效监管。实施校办企业定期专项审计，构建“风险监测—问题剖析—成因溯源”的闭环监督体系，系统识别风险点，支撑长效整改；梳理法规政策，制定校办企业专项审计指南，以标准化操作聚焦核心风险。二是完善跨部门协同监督提升审计效能。强化省、市审计机关纵向联动，统筹资源、协同任务、共享信息，实现审计监督效能的乘数效应；激活多元主体专业优势，构建“以国家审计为主导、内部审计为主体、社会审计为补充”的立体化审计共同体；加强与财政、国资、教育、纪委监委等多部门横向协同，织密监督网络，提升监督综合效能。三是实施全覆盖审计拓展监督广度。拓宽校办企业审计维度，在合规性与绩效性审计基础上，延伸至重大经济决策、科研成果转化、高质量发展等领域，全面揭示深层次矛盾，提升审计广度与深度。四是深化结果运用助推改革进程。完善审计结果公开制度，展示宏观治理成效及细化问题清单与整改路径，倒逼校办企业规范运营，引导公众监督；健全整改闭环，明确管理层责任，评估整改成效，确保转为治理效能；转化审计成果，推动多部门协同治理，解决校办企业系统性问题，打通审计整改落地的“最后一公里”。

作者：朱锦余 申志强 马贤丽 李玥萤 白瑾瑜

来源：会计之友

编辑：孙哲

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