21评论｜从“住建局”到“住更局”：楼市发展逻辑生变

李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

近期，全国多地住房和城乡建设局纷纷更名为“住房和城市更新局”。2024 年起，湖北率先完成全省机构调整，深圳、广州、济南等地另设专门的城市更新机构，入选中央财政支持的城市更新试点名单城市，均强化了城市更新职能‌。同时，为尽快推进城市更新项目落地，部分央企旗下投资公司更名为运营公司，多地国企还成立或组建更新集团、城市运营集团。

牌匾的更换，不只是名称更迭。从“住建”到“住更”，一字之变体现城市发展新逻辑、人民群众新期待，治理体系新变革。我国城市发展正从大规模增量扩张为主转向存量提质增效为主，人民群众美好生活需求从“有没有”转向“好不好”。因此，发展动力须从“向外扩张”转向“向内挖潜”，从“一次性开发”升级为“可持续运营”，而城市更新是动能转换的最佳途径。

目前，我国各地住建局的架构，是在大规模增量建设时期形成的，主要用来解决“有没有”的问题，着重于抓增量建设、抓项目审批。在存量提质增效的更新阶段，面临的矛盾问题和要求不同，发展理念、城市规划、资金来源、运营管理等深层次机制问题都要转变，城市工作的重心和着力点也需要相应调整。

首先，落实“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，不再仅推动工程项目，而是统筹投资于物和投资于人，满足人民群众对居住条件、公共服务、基础设施、城市环境更优的期待。比如，国家重点推出城市更新三大工程，即民生工程（如老旧小区中楼道革命、环境革命、管理革命）、发展工程（如升级管网、管廊等里子工程）、安全工程（如房屋全生命周期安全）。

其次，亟须建立“先体检、后更新”，体检与更新一体化推进的工作机制。以体检查找群众身边的急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力、可持续发展的短板弱项，并形成响应更新需求的潜在项目库。以项目库完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，精准推动更新项目落地。

再次，城市更新前期投入大，成本回收周期长，单个项目资金“投入—运营”的平衡难度大，须建立可持续的、跨区域的更新投融资体系。以土地或工程抵押的融资模式不再适用，各地先统筹片区综合更新、单项目更新，再统筹各级财政资金、创新金融工具、各类基金（更新基金、REITs等）、社会和民间投资，创新完善本地投融资体系。然后，落实“谁出资、谁受益”的出资责任。

各地推动项目落地，关键是做好资金“拼盘”，推动全社会参与更新，落实人民城市人民建的机制。接下来，以储备项目为单位，制作成熟的更新方案、资金平衡方案，即“一项目、两方案”来申请资金。最后，谋划更新项目要精打细算，从全生命周期角度考虑运营维护，推动资产和土地持续增值、产生效益、平衡投资，保证项目持续运营，也保证更新事业可持续。

与新增建设在“空白处描绘”相比，存量更新涉及产权人、住户和商户、更新主体、街道社区、金融机构、规划设计、多级政府等，涉及统筹协商、多元治理，不啻于“螺蛳壳里做道场”，要用绣花的功夫推进。因此，新时期的城市更新，不再是旧改时单个项目的物理修缮或拆除，而是系统的制度供给下，依赖多部门和主体协同、全周期考虑的城市治理。

当前，城市“摊大饼”式的扩张建设式微，存量提质将为增量腾出空间。同时，国家“十五五”规划明确，增强国内大循环内生动力和可靠性。城市更新以盘活存量带动增量，为科研、文创、休闲娱乐等新产业、新业态、新消费提供载体。比如，老旧小区、旧厂房、低效楼宇等改造为集创新、创意、创业、消费功能于一体的新场所；比如，传统商圈打造沉浸式、互动式的新场景，让消费体验多元化、体验式升级。

2025年5月发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，到2030年，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效。因此，各地从“住建局”到“住更局”的转变，就是为该目标而调整牵头部门的职能。

接下来，住更局要做的，首先是理念上转向“精细治理、存量提质”；其次，一张蓝图绘到底，以规划牵引项目落地，以制度和政策供给积聚各方共识，吸引多方主体和资金参与；再次，以项目落地和全周期管理，推动内部职能“整合”，外部统筹和协调，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局；最终，建立政府引导、市场运作和公众参与的城市更新可持续模式。