发展规划法大家谈 | 何明俊：实施《国家发展规划法》，进一步完善可持续城市更新利益分配与再分配制度

导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国城市规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：9882字

阅读时间：30分钟

作者 | 何明俊

中国城市规划学会规划法律与制度专班负责人，法学博士，杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会原主任、一级巡视员

摘 要

《国家发展规划法》提出的“提高规划编制的科学化、民主化、法治化、规范化水平”，既是对发展规划提出的要求，也是对城市更新专项规划提出要求。城市更新既是政府、市场与社会互动的规划治理活动，也是空间利益分配与再分配的规划治理过程。由于存在广泛的空间利益博弈，其结果往往出现“公地悲剧”与“反公地悲剧”等现象。法治通过对权力的规制、对权利的保障、对市场的规范，为可持续城市更新提供稳定的制度框架。《国家发展规划法》的实施为建立系统的利益分配与再分配制度提供了可能，而基于“平衡社会利益、实现公平正义”的利益分配与再分配制度可以更好地稳定利益格局，更好地有序推进可持续城市更新。

关键词：国家发展规划法、城市更新、利益分配、社会公平、空间正义

2026年3月12日，十四届全国人民代表大会第四次会议经表决通过了《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》），标志着法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新开端，是推进国家治理体系和治理能力现代化的里程碑。《国家发展规划法》从制度层面规范了发展规划“建议—纲要—批准—实施”的全过程，实现了党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。《国家发展规划法》确立了国家发展规划的统领地位，明确了各级各类规划的关系，强化了五年规划和年度计划的编制、实施、监督的法治约束，增强各类政策的协同和资源配置效率。《国家发展规划法》为“十五五”规划提出的“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善共建共治共享的社会治理制度”将有力促进“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，进一步推进可持续城市更新的法治化水平。

#1

《国家发展规划法》提升了

城市更新的治理合力

《国家发展规划法》的颁布将有力推进规划编制的科学化、民主化、法治化、规范化水平。城市更新是政府、市场与公众共同参与的规划治理活动，也是体现“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”的过程。《国家发展规划法》明确了发展规划的法律地位，明确了发展规划在城市建设和经济社会发展中的法律地位，所有建设活动必须按照法定规划与程序进行，必须符合发展规划的要求。《国家发展规划法》的颁布对城市更新的法治化起到了极大的促进作用，确保了城市更新规划必须严格按照法律程序进行实施。城市更新不再是依赖地方政府、市场或是少数人的意愿，而是必须依法进行。城市更新专项规划的实施必须符合发展规划、国土空间规划，避免局部利益驱动引发功能失衡或乱建。通过《国家发展规划法》的持续推动，城市更新将朝着更加科学、合理、可持续的方向发展。

“十五五”规划提出的健全城市更新实施机制、高质量推进城市更新表明，城市更新不是一个针对个案的短期建设行为，而是一个可持续的社会治理行动，主要表现在三个方面：

1

提升城市更新治理的系统性。

城市更新以国家发展规划为“总遵循”，将城市更新纳入城市发展战略全局，避免碎片化、短期化倾向，这有利于将有利于提升城市更新治理的系统性。

2

提升城市更新政策的协同性。

城市更新涉及财政、产业、价格、消费、投资、土地等多部门政策，《国家发展规划法》提出了“政策服务于规划实施”。这将有利于提升城市更新政策的协同性。

3

提升城市更新行动的可持续性。

为支持实施国家发展规划确定的重大工程项目，《国家发展规划法》第二十七条要求，“各地区、各部门应当合理配置公共资源、积极引导社会资源”。这将提升城市更新行动的可持续性。

#2

《国家发展规划法》强化了

法治在城市更新中的作用

《国家发展规划法》第三十四条规定“国家发展规划实施情况应当作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考”。这将倒逼可持续城市更新的法治化水平的提升。习近平总书记在二十大报告中提出的，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。法治对城市更新行为具有三个方面的影响：

1

稳定性。

相对于规范性文件，法律是一种稳定的行为规范。这种行为规范对权力运行、权利实现方式的影响具有长期性、稳定性。

2

引导性。

法律包含社会主义价值理念，通过规定权利义务关系，明确公民的行为边界，为公民提供行为指引。法律既可通过规则的确定性提升达成一致的可能。

3

预测功能。

稳定性和确定性的法律可以更好地预测未来，促进政府、市场与社会互动合作，减少信息收集成本，降低各类行为的不确定性，有利一致性意见的达成。

法治对政府、市场与公众的互动具有三方面的重要作用：

1

约束政府的随意的行为。

基于城市更新试点，邓东等人[1]发现“一些城市较多聚焦于眼前突出问题，项目生成和实施出现片断化、碎片化问题”，从而影响城市更新的可持续性。

2

制约权利人的机会主义行为。

在不确定的条件下，权利人各方对资源分配、利益分配和未来收益的预期差异显著，从而产生机会主义行为。这不仅会产生项目之间的博弈与攀比，还会进一步增进成达成一致的成本。“集体行动会因为不确定性和资源约束涌现出新的行动困境”[2]。

3

夯实市场运作的基础。

由于交易成本的存在，事前的产权界定是市场运作与交易先决条件。通过事前明确空间资源的所有权和使用权归属的事前界定，为市场主体运作提供了法律保障，也减少了事后的产权纠纷。

#3

城市更新法治的现实与难点问题

根据相关统计，目前已经由1个省9个城市出台了城市更新条例，92个城市出台了管理办法，150个城市印发指导性文件。地方颁布的《城市更新条例》无疑对更好推进城市更新行动发挥了重要作用。但是，推进城市更新行动依然以规范性文件为主，即使是地方立法不仅缺乏关于解决土地增值收益、相邻关系、历史遗留问题等方面的条款，也缺乏关于政府平等投入、促进社会公正等方面的条款，特别是缺少关于清晰与明确的利益分配与再分配制度，从而导致集体行动困难[3]、“钉子户”阻碍[4]、可持续性差[1]等问题。由于地方立法采用框架式立法，倡导性条款多，指向性条款少，或者是授权行政制定规范性文件进行利益分配。虽然，政策也具有利益分配与再分配的职能，但法律对利益的分配与再分配行为的影响则更加稳定与持久。

由于缺乏确定性的分配与再分配法律规则，引发了城市更新的利益博弈与实施难题。“在城市更新过程中容易形成政府与市场的‘增长联盟’，带来公共权力的失衡”[5]，也产生了“公地悲剧”[6]与“反公地悲剧”[6][7]。“公地悲剧”导致的结果是公共资源的耗尽，在城市更新中则表现为环境的拥挤，环境品质相对下降。在“反公地悲剧”中，由于一块土地的过度产权化，在利益分配不确定的条件，必然产生一致性决策的困难、或者是低效的产权现象。“产权人依靠变相的‘一票否决权’”[8]，导致城中村、老旧小区的城市更新无法展开。“公地悲剧”与“反公地悲剧”并不是独立存在，而是相互联系、相互影响。其本质上都是各类利益主体在缺乏确定性的利益分配与再分配规则条件下多元博弈的产物。

#4

进一步完善城市更新中的

利益分配与再分配制度

城市更新不是简单的空间改造，而是涉及政府、市场和社会的利益重构过程，而多元利益的重构极易引发利益博弈甚至是“公地悲剧”与“反公地悲剧”。法治的核心在于公平公正的利益分配与再分配。利益分配与再分配的信息的不透明是引发质疑与博弈的主要原因，而系统、透明的利益分配与再分配制度则是将矛盾化解在前期、化解在基层，以实现社会公平与可持续城市更新的核心保障。《国家发展规划法》赋予城市更新更强的合法性、稳定性与协同性，推动其从政府主导的单一分配模式转向多方参与、权责对等的利益格局。《国家发展规划法》进一步通过“合理配置公共资源、积极引导社会资源”，确立规划引领、多元共治和利益平衡机制，为构建系统、公平利益分配与再分配制度提供了可能。

习近平总书记指出“要完善维护社会公平正义的制度机制，保障人民平等参与、平等发展权利”。公平正义、共同富裕是社会主义的本质特征，因而“分配问题是习近平法治思想中的重要主题”[9]。坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”是可持续城市更新法治的内在要求，而推进可持续城市更新法治的关键是利益分配与再分配。利益分配与再分配制度主要包括两个方面：

1

社会公平。

无论是老旧小区、城中村，还是老厂房、历史街区都要求利益最大，而公共社会、公共服务则希望由其他地块来承担。这就涉及各个权利主体在空间中的过去、当下与未来的理由公平分配的问题。

2

空间正义。

空间正义是在一定时间范围内的比较概念。在当下如何在有限的空间如何实现公平正义与共同富裕，让每个公民都可享受到一定标准的生活空间。

4.1

土地增值收益的合理分配

“土地发展权配置成为城市更新中多元主体利益博弈的关键”[10]，也是土地未来利益如何分配的问题。由于目前的“相关政策仅有原则性引导，缺乏具体测算路径，可操作性不强”[11]，从而导致了未来空间利益分配的不确定性。在城市更新规划编制过程，无论是城中村的土地权利主体，还老厂房的权利主体都要求将未来的土地性质全部调整成为商业住宅。在城中村和老旧小区更新改造中，由于土地发展权归属在法律层面的模糊性，导致未来的土地增值收益归属的模糊性。土地收益最大化成为各个权利主体对未来利益博弈的目标。在城中村、棚户区更新改造中，通过讨价还价达成多方满意的土地增值收益分配方案成为一种常态。未来空间利益分配的不确定必然导致未来预期的多元，从而造成集体行动的困难的重要原因。

目前的法律尚无土地发展权概念，但可从相关法律导出土地发展权属“国家所有”[12]，“国家所有”是一种基于平等、容易操作的方式。在城市更新立法中明确土地发展权的归属，有利于未来空间利益分配清晰化，更加有利于集体意见达成一致。对于未来土地增值收益可采用“公共财政”的逻辑进行分配与再分配，以体现社会平等与公平。土地发展权所产生的土地增值收益可以采用一次性收取或者是分年度逐步收取两种方式。但是，两种方式的收取的基数应具有相关性。对于商业性不动产最合理的定价是市场定价。在城市更新中，既有不动产主体变更的情形，也有不动产主体不变更的情形。在不动产主体不变更时，只能采用第三方评估的方式，通过市场比较、收益还原等方法来评估目标土地的价值，经过综合分析得出最终的土地价格。

4.2

受相邻关系影响的补偿机制

相邻关系是影响土地发展权的最重要的因素，不存在没有相邻关系的土地发展权。城市土地使用相互影响、相互制约。赋予一地块一定的发展权必然限制了相邻地块的土地发展权。这就涉及“十五五”规划提出的依法保护财产权。相邻关系就是不动产的相邻各方因行使所有权或使用权而发生的法律权利与法律义务的关系，如日照影响、不可量物影响、消防安全等方面。通过相邻关系来提升资源的配置的最好方式是帕累托最优，也就是在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。用城市规划中的术语来表达，就是在“原地、原面积、原高度”的原则下进行改造更新。帕累托最优的其逻辑关系是“一致同意”，没有人受到损失。由于老旧小区建设时的相邻关系标准远低于现行的规范标准，当按照帕累托最优的方式进行时，老旧小区地块是很难增加可开发强度的。

帕累托最优是一个较严格的规则，但在城市更新改造中受益面不广。在规划方案日照分析中发现，如果南侧地块开发强度和高度的增加，仅仅影响北侧的少数住户。如果资源配置在整体上让更多人受益，只影响少数人的利益，并且受益的部分大于受损的部分，或者在补偿受损的部分还有剩余，那么整体的效益就改进了，也称卡尔多—希克斯改进。老旧小区加装电梯就是属于这种情形，其逻辑关系是“大多数人同意”，少数人损失。卡尔多—希克斯改进是一种提升资源使用效率，进行资源再分配的一种形式。但是，要采用卡尔多—希克斯改进就应当制定补偿政策，也就是利益的再分配。杭州市在《城乡规划条例》中采用了卡尔多—希克斯改进方式，对达不到日照标准要求的，要求“建设单位应当取得受影响建筑所有权人的同意，达成日照补偿协议”。这是体现公平正义的一种方式。

4.3

历史遗留问题的妥善处置

土地发展权的归属是涉及未来空间利益的公平分配，而历史遗留问题的妥善解决则是关系到过去空间利益的平等与公平分配。《民法典》第一百一十六条明确规定“物权的种类和内容，由法律规定”。这就是所谓的“物权法定原则”，也就是物权的种类和内容必须由法律明确规定，而不能由当事人通过合同或其他方式任意设定。在现状调查中，城市更新地块会发现各种类型的非法产权。在一些城市中，违建临建项目占到城市更新总面积的1/3[13]。违法建筑产生的原因多种多样，有历史原因、社会原因、政策原因等多种因素导致，也有在不同时期产生的违法建筑。违法建筑侵占社会空间资源，降低环境品质，还有可能结构安全、消防安全等问题。如果不能依法、合理处理这些问题，而在城市更新中给予合法化，则有悖于社会公平原则。

对历史遗留问题的处置，既是一种不动产利益的处分过程，也是社会利益的分配过程。法律不仅在解决历史遗留问题方面、保障各方的利益提供准则和依据，而且还能在稳定预期、规范行为发挥着重要作用。由于历史遗留问题产生的原因复杂，对历史遗留问题的处置应当依法进行。但是，《城乡规划法》中对相关条款简单，难以应当历史遗留问题产生的复杂状况。2025年自资部与住建部联合发文，要求按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，妥善处置历史遗留问题。在城市更新立法中可以对违法建筑分时期、分类进行处置：

1

对于程序违法，通过补交出让金、罚款、补办手续等方式使其合法化。

2

对于在《城乡规划法》颁布后出现的违法建筑，原则上应结合城市更新进行拆除或没收违法所得。

3

对争议较大的历史遗留问题，应当明确认定、处置的统一标准。

4.4

老旧小区更新改造的给付行为

城市更新也是一项政府更好帮扶市民个体发展以实现“共同富裕”的行政给付行为。“十五五”规划明确提出：“优化保障性住房供给，强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求”。在老旧小区、棚户区等城市更新现在调查中会发现，有一些居民仍然住宅面积较少，厨卫设施不全的住房中，建筑面积不到20平方米。这就是涉及公平与正义问题。目前地方的《城市更新条例》很少涉及最低面积标准。而“最低居住标准是各国住房保障政策的重要组成部分，是城市发展中多渠道解决中低收入者住房问题，保障安全、健康、有尊严的居住环境的定量依据”[14]。当然，公平正义是一个相对的、比较的概念，而不是一个绝对的概念。罗尔斯关于正义的“差别原则”就要求将社会成果惠及社会最弱势的群体。

老旧小区更新改造的给付行为所针对的弱势群体，也是一种利益再分配的政策。在城市更新立法中应关注两个方面：

1

“有尊严生活”的最低标准。

过于狭小的空间、或者没有独立卫生间、厨房的住房将影响居民的卫生健康和生活质量。在提升改造中应确保一定面积的居住空间和相应的配套设施，也就是有尊严生活的最低标准居住环境。例如，可以规定改造前住房面积低于50平米的，改造后均应达到或者超过50平米。

2

弱势群体帮扶政策。

针对社会弱势群体制订的保障性政策，可租购并举的住房制度。在城市更新项目中，可以通过建设经济适用房、公共租赁房等方式，确保低收入群体仍然能够找到可负担的住房。面积增加的部分可以通过购买、部分购买或廉租房的形式，也可以采用与面积增加获取相应的方式登记产权，以确保低收入家庭能够获得负担得起的住房，推动实现“住有所居”。

4.5

城中村更新改造的支持政策

城中村改造在推动农村土地与人口城市化、改善人居环境等方面具有重要意义。城中村通常是指位于城市中心或近郊的，原本属于农村集体用地，在城市化进程中被逐渐纳入城市范围。但由于种种原因，这些地方的基础设施和社会治理常常滞后于城市发展。为保证“失地集体”的经济利益，各地在实践中都会规定一定比例的土地作为“留用地”，试图在城市化进程中平衡开发和居民的利益，促进城乡一体化。目前留用地政策的主要问题是：

1

布局零散。

由于留用地分布较为零散，目前“大量留用地选而未批、批而未建，土地闲置现象较为严重”[15]。

2

权属不清。

留用地属于国有用地还是集体用地仍是一个模式问题。

3

存在一定的不公现象。

留用地配置的公平性,“还体现为村集体间发展的公平性、村集体内部成员间分配的公平性”[16]。

如何公平、合理地解决城中村改造中的拆迁补偿和安置问题是城中村改造面临的首要问题。深圳、广州、杭州等地实施的留用地政策则在城中村改造发挥着重要作用，即可引导更多的城中村积极参与改造更新，又能保障失土村集体的长远利益。目前，厦门颁布的《城市更新条例》第三十九条规定，“市、区人民政府应当支持城中村特色产业发展，保障产业用地需求，配置一定比例的产业用房”。但是，大多数城市仍然采用规范性文件的方式。这需要在城市更新立法中关于留用地的内容主要问题：

1

享受留用地地主体。

立法应当对“城中村”的概念进行界定，明确享受留用地政策的范围。

2

留用地的产权。

目前大多数城市对留用地的产权依然名为集体用地，建议采用国有建设用地。

3

分配的公平性。

无论是采用持有建筑物等固定资产，还是持有相应的价值的股份，都应当在村与村之间实现公平公正。

4.6

城市更新的普惠政策

“十五五”规划明确提出“实施更加公平普惠、精准有力的社会政策”，“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。目前中央政府与地方政府已经通过不同的方式对城市更新进行补贴。这表明城市更新已经成为一种行政给付行为。行政给付是指行政主体依照有关法律法规，向符合条件的相对人提供物质利益的具体行政行为，也是政府更好帮扶市民实现发展的行为。作为一种给付行为，所对应的政策分为普惠性政策与特殊性政策。这里重点讨论普惠性政策。在城市更新中普惠性政策主要针对两个方面：1）符合条件的城市更新街区与地块。由于城市更新的动力是不足，政府的适度补贴成为推进城市更新的重要条件。2）历史街区和历史建筑的保护修缮[12]。在杭州等一些城市的历史街区保护中，已近采用“平衡用地”的方式进行补贴保护资金的不足。

城市更新的普惠政策旨在通过改善城市基础设施、提升城市功能和环境质量，为广大市民带来更好的生活与环境品质。普惠性政策要体现三个原则：

1

权利平等。

平等是普惠性政策的基础，也是权利平等的体现。公共财政的普惠性是指政府通过财政政策、财政支出和资源分配，确保能够公平、广泛地惠及社会各阶层。凡是符合一定条件均可享受的政策，例如，杭州市20年以上的老旧小区改造，政府补助每平米400元。

2

公开透明。

在多元产权城市更新中，公众的意见多种多样，特别是在老旧小区改造更新中存在达成一致性难题，而确保城市更新政策支出安排的透明和公开是达成共识的基本条件之一。

3

财政的可持续性。

普惠性政策要“尽力而为、量力而行”，使得在同一个城市的不同阶层、不同区域的市民都能长期受益，也就是确保财政资金的长期性、可持续性。

#4

结 语

实施可持续城市更新行动是党中央、国务院作出的重大决策部署，是转变城市发展方式、实现高质量发展的重要举措。城市更新不仅是一项关于结构优化、功能完善、品质提升的城市建设过程，更是一项关于空间利益分配与再分配的规划治理活动。“城市更新的争议根源在于不同类型的权利冲突”[13]。可持续城市更新的核心是以法治为依托，协调各类权利主体，事前有效化解各类权利冲突与利益争议。法律的主要职能是通过强制性规范调整利益分配、规范人们的行为，从而为人们行动提供一种稳定的预期和清晰的利益格局。习近平总书记指出“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，而成功的城市更新应当是公平、公正地平衡各类利益关系。建立“平衡社会利益、实现公平正义”的利益分配与再分配制度，既是更好地推进可持续城市更新的需要，也是更好实施《国家发展规划法》的需要。

参考文献（上滑查看全部）

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