生态环境法典五十三条明确赋予县级分局独立执法权，将给基层执法带来哪些变化？

3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》），将于2026年8月15日施行。

《生态环境法典》第五十三条明确赋予县级分局独立执法权。这是对生态环境系统垂直管理改革成果的法律确认，并摆脱了县级分局只能以市级生态环境局名义进行执法的困局。

《生态环境法典》施行后，将会给基层生态环境执法带来哪些变化？还需完善哪些规则和措施？本报记者为此采访了相关专家、律师以及基层执法人员。

补齐执法主体资格这一短板

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这是生态环境管理体制的一次重大调整，其核心是县级生态环境局调整为市级生态环境局的派出机构，由市级生态环境局直接管理，领导班子成员由市级生态环境局任免。

自2016试点启动以来，生态环境系统垂改制度取得显著成效，但也暴露出一些新的挑战。

中国政法大学民商经济法学院教授胡静告诉记者，当时垂改是将县级生态环境部门改为派出机构，主要目的是防止地方保护主义。现行调整则是基于执法成本与实际操作便利性的现实考虑。

京衡律师事务所律师陈国强认为，垂改的目的是通过上收人事权、财政权，杜绝地方政府在生态环境领域的保护主义干预。但改革后区县分局丧失独立执法权，在实务中留下不足之处。《生态环境法典》重新赋予县级分局独立执法权，正是对这一缺陷的修补——它并未动摇垂改的权力结构，而是在保留垂改成果的基础上，补齐了执法资格这一短板，使垂改的制度效果得以更完整地落地。

“这一规定彻底终结了垂改后基层‘看得见的管不着’的问题，为基层执法提供了坚实法治支撑，更从根本上解决了基层执法主体资格的问题，让基层执法更加名正言顺。”四川省巴中市通江生态环境综合行政执法大队副大队长刘永涛说。

“可以”为制度保留开放性

《生态环境法典》第五十三条规定：设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。

刘永涛说，第五十三条规定的是“可以”以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。这给了市级生态环境局选择的余地。

他分析认为，近年来，省级层面每年都会对各市开展执法考核，一些排名靠后的市，为了冲刺更好的名次，避免因区县办案质量问题被省上抽查扣分，可能不会真正赋予县级派出机构执法主体资格。“设区市以上的生态环境部门一旦赋予县级派出机构执法主体资格，基层办案质量若不达标，在省级案卷评查中因案卷质量问题被扣分，就会直接影响全市排名。”记者进行了多方采访后发现，对是否明确县级派出机构执法主体资格，一些地方目前持观望态度。

那么，谁来决定派出机构“可以”还是“不可以”？

“与一般的法律赋权不同，《生态环境法典》在法条的表述是‘可以’，实际给予了地方生态环境部门充分的选择权。”江苏省苏州市昆山生态环境综合行政执法局孔谷雨说。派出机构是否能以自己的名义实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚，从组织架构上看，应由设立其的生态环境主管部门或者该生态环境主管部门的上级部门予以进一步的明确。

如何决定派出机构“可以”还是“不可以”？

孔谷雨认为，设区市以上的生态环境部门可以参照重大事项决策要求，对派出机构能否独立实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚进行必要评估，征求相关部门特别是行政执法监督部门的意见，通过集体讨论作出最终决定。决定由派出机构实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚的，应当向社会公示。

明确第五十三条的授权范围

有专家指出，明确县级派出机构执法主体资格仅是解决了局部问题，但又会带来更多待解决的法律和实践问题。

“第五十三条给出明确的授权边界，非对行政强制权的全面覆盖，而是聚焦于生态环境执法实践中最为常用、最为核心的手段，对其他行政强制权限并未一并赋予。”陈国强说。

“不能从授权了处罚，推导出授权许可，这是行政系统内部许可或审批权分配的问题，《生态环境法典》未对具体许可下放作出规定。”胡静说。

针对第五十三条未列明的权限，派出机构如何处置？

例如，对违法行为加处罚款，《生态环境法典》第五十三条未列明。陈国强认为，这并不意味着派出机构无权实施。行政处罚法已有明确依据，无需另行授权。行政处罚法第七十二条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以按日加处罚款。“逻辑链条清晰：第五十三条授权派出机构以自己名义作出行政处罚决定，派出机构由此成为处罚决定的作出机关；依据行政处罚法第七十二条，该机关对逾期不履行的当事人当然享有加处罚款的权力。”

再如，冻结存款、汇款，属于行政强制措施，须由法律明确授权方可实施。目前，设区市以上的生态环境部门也无此权力。

“明确派出机构以自己的名义实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚的，应当重点关注委托主体、执法流程、复议诉讼等方面的变化。”孔谷雨认为。权力就是责任，责任就要担当。派出机构在获得法律赋权成为独立执法主体的同时，将承担独立的法律责任。行政相对人不服，提出行政复议或诉讼的，由派出机构以自己名义应对。若复议、诉讼管辖发生变化的，派出机构应及时对执法文书进行修改，告知行政相对人正确的复议、诉讼途径。同时，做好与复议诉讼机关的交流沟通，提升复议答复和应诉水平，避免出现具体行政行为被确认违法、撤销的情形。

为基层执法做更多准备

获得执法主体资格后，部分县级生态环境执法监测工作面临结构性弱化和能力不足的挑战，也受到编制、人员、资金、技术等因素的限制。

胡静认为，代履行和查封扣押等执法措施需要经费保障和场地支持，但预算安排和场地供给存在不确定性。跨区域执法缺乏法律依据，联合执法在实际操作中可能面临权限认定困难。

“市局要加强对分局的业务能力建设，统一执法标准，防止各地因执法尺度不统一而损害公信力。”陈国强说。他建议，要加强能力建设与资源保障。人员、装备、资金应由市级财政统筹支撑，不能因垂改后脱离县级政府管辖，就导致基层配套能力和经费跟不上，影响执法能力。同时，加强与地方政府的协调配合。获得执法主体资格不等于可以脱离地方单干，联合执法、强制执行等环节仍高度依赖地方配合，需要制度层面明确协作义务，处理好独立执法与地方协作之间的关系。

孔谷雨认为，“派出机构应当根据行政处罚法、行政强制法等要求，在人员培训、业务能力提升上下功夫，在执法流程合法完整高效上下功夫，配备符合要求的法制审核人员、修改完善相应的工作流程，形成现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚在派出机构内完整的执法闭合。”

“队伍建设也是硬伤。”刘永涛说，目前，基层人才流失严重，一线执法队伍存在年龄结构断层问题，表现为资深人员与青年后备力量衔接不畅，具备法律职业资格的专业人员数量少。此外，是否需要更换由区县司法行政机关颁发的县级行政执法证，也是对接法定授权的最基础的一步，确保基层每一位执法人员都能“持证上岗、亮证执法”。

“这些都是当前最应该抓紧的工作，县级派出机构获得执法主体资格对我们的执法专业性、程序规范性提出了高要求，容不得半点马虎。面对这些挑战，不能等靠要，而是主动想办法，核心就是抓学习、练本领、换证件、换身份，用过硬的能力接住这份法定授权。”刘永涛说。

文章来源：中国环境