专访吕忠梅：当务之急，是要学懂弄通法典、领会法治精神

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）3月12日表决通过后，本报记者专访了十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、全国人大常委会生态环境法典编纂领导小组成员和工作专班负责人、中国法学会副会长吕忠梅。“这是几代环境法学人的夙愿，也是我们今天的骄傲。”亲历了生态环境法典从构想变为现实全过程的吕忠梅感慨道。

生态环境法典出台水到渠成

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中国环境报：“民法典之后会编纂哪部法典？”这个问题如果放在十年前，恐怕很少有人会想到生态环境法典。如今生态环境法典真的通过了，能否分享一下您的感受？

吕忠梅：2016年，中国法学会环境资源法研究会组织法典编纂研究课题之初，我曾和大家说，这件事可能需要10年、15年甚至20年，或许我们这一代人都无法亲眼看到法典出台。但我知道，无论快慢，中国都需要这部法典。作为一名学者，我们能做的是，先做好理论和方案储备，只要时机成熟就能立即提供，而不是等国家有需要了再临时启动、仓促研究。当然，我们组织课题研究也不只是为了法典文本，也希望以这个研究项目为纽带，凝聚学界共识，推动整个学科建设。

今天生态环境法典能够出台，有点出乎意外，但也在意料之中。

说“意外”，是当初的确没想到有这么快。说“意料之中”，是因为党的十八大以来我国生态文明建设取得的巨大成就，足以推动生态环境法治建设迈上新台阶。十年来，生态环境状况发生的显著变化，生态文明体制改革推动的制度建设，都在呼唤法治升级。一部法典能否出台，支撑它的不是立法技术和文本，而是政治、经济、社会民意和法律基础，这些条件都具备了，出台就是水到渠成。

从政治上看，这十年，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局；习近平生态文明思想逐渐形成；2018年宪法将“美丽”确定为社会主义现代化强国目标，明确了保护和改善生态环境和生活环境的国家任务，规定由国务院领导和管理生态文明建设，形成了由国家目标、国家任务、国家职责构成的“环境宪法”条款。

这十年，党和国家生态环境保护的决心、力度前所未有。坚定不移推进污染防治攻坚战，中央生态环保督察动真碰硬，以强有力的举措倒逼各地转变“唯GDP”思维，促进发展方式转变。

这十年，我们持续在立法领域补短板、强弱项、填空白，过去比较缺少的大尺度空间生态保护，例如长江、黄河、青藏高原、国家公园等，都有了专门立法。污染防治领域也补齐了土壤污染防治立法空白，大部分单行法都进行了修订。

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中国环境报：习近平生态文明思想是编纂这部法典的纲和魂。如何深刻理解这部法典出台的重大政治意义？

吕忠梅：生态环境法典是习近平生态文明思想法治化、制度化的集大成之作。这部法典出台的意义重大：一是把习近平生态文明思想的理论精髓和核心要义用法律制度的方式加以贯彻落实；二是把习近平生态文明思想的实践成果总结提炼为法律规范；三是把习近平生态文明思想的“以人民为中心”立场制度化，回应人民群众日益增长的“盼环保”“盼生态”新期待；四是将习近平生态文明思想的“共建地球美好家园”理念具体化为国内法，以法治方式给极不确定的全球生态环境治理注入最大的确定性；五是落实完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的要求，促进形成“生态环境法”这一新的法律部门。

“生态环境法”这个新的法律部门形成，对法治国家建设意义重大。从立法方面看，直接关系法典颁布后相关法律法规立、改、废、释。从法典实施角度看，关系各方面、各层级的主体的实施准备工作。从生态环境法治人才培养看，会对学科建设体系、人才培养体系、教育教材教师体系产生巨大影响。

创设了两条全新的法律适用规则

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中国环境报：生态环境法典采用“适度法典化”模式，实行“法典+单行法”并存。这种设计的核心考虑是什么？

吕忠梅：“适度法典化”方式是为了解决传统法典的僵化弊端、保持法典开放性，同时立足国情实际的一种立法考量。具体来讲，不是对现行所有法律“不问东西”地一概纳入，而是对现行立法分别采取法典编纂完成即予以废止、继续保留并根据法典内容进行修改、根据情况制定新法等三种方式进行编纂。

核心考虑有两方面。一方面，我们今天所处的时代面临许多新的巨大挑战，世界法典化经历了法典化、解法典化后的再法典化时代，生态环境法典作为二十一世纪的标志性法典，必须超越过去的法典化、解法典化理论与实践，编纂一部高质量的新型法典，让法典具备与时俱进的功能。

另一方面是从中国的现行立法实际考虑。在我国原有的法律体系中，没有生态环境法律部门，现行的30多部法律被分别纳入行政法、经济法两个法律部门。大体上看，以污染防治为核心或者污染防治的单行法，即通常说的“小环境法”被放在行政法部门；以资源、能源开发利用为核心的资源与能源类立法，归属经济法部门。由于不同法律部门立法的理念、目标、调整范围等都有不同，导致制度交叉重复、矛盾冲突等诸多问题，需要在法典编纂过程中妥善处理。

基于这两方面考虑，生态环境法典对现行立法以及未来可能出现的新立法进行了分类处理。第一类是对已有的“小环境法”，包括环境保护法和污染防治类单行法，在法典颁布实施后予以废止；第二类是对与生态环境联系密切，既是生态环境要素或系统又是资源的资源能源类法律，采取择其要旨要则纳入法典方式进行编纂，在法典颁布实施后继续保留单行法；第三类是针对目前尚未制定法律但又必须纳入法典，未来会有专门立法的新兴领域，如应对气候变化等，法典进行了前瞻性原则规定，为未来立法预留了空间。

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中国环境报：法典在法律适用规则方面有哪些创新？

吕忠梅：“适度法典化”模式意味着将会存在生态环境法典和单行法的“双法源”情形，如何处理生态环境法典出台后，法典与单行法之间的法律适用关系以及出现的新的体制变动，是一个新问题。因此，生态环境法典第1239条、第1240条创设了新的法律适用规则。

一是规定生态环境法典颁布后，生态保护、绿色低碳发展等相关领域有进一步规定的，适用其规定。也就是说，如果单行法没有“进一步规定”，一律适用生态环境法典。这打破了传统的“新法优于旧法”“特别法优于普通法”的法律适用规则，表明生态环境法典与单行法之间，既不是普通法与特别法的关系、也不是新法与旧法的关系。“这是重大立法创新，对未来的执法也非常重要。”

二是针对生态环境监督管理体制改革，规定后续若有调整的，按新体制执行。这为未来进一步深化生态文明体制改革预留了空间。

“一部生态环境法典，半部污染防治法”

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中国环境报：在生态环境法典施行后，纳入法典的环境保护法等10部污染防治类法律将不再保留。您如何评价这10部法律的历史贡献？

吕忠梅：这10部法律作为我国生态环境保护的“起步法”，历史功绩不可磨灭。从1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》开始，这10部法律在我国生态环境保护起步及发展过程中发挥了巨大作用，奠定了我国生态环境法治建设的坚实基础，对打好污染防治攻坚战、新时代生态文明建设都作出了巨大贡献。

也是因为这10部法律所确立的制度体系已经成熟定型，所以才可以通过类型化的方式写入法典。粗算一下这10部法律在法典中的占比情况：法典一共1242条，仅污染防治编就有526条，加上总则编和法律责任部分，共有600多条。正可谓“一部生态环境法典，半部污染防治法”。这也充分说明，这10部法律是被实践证明行之有效的法律。

这10部法律为生态环境法典的编纂奠定了法律基础。法典中规定的生态环境保护统一监管体制、生态环境规划制度、生态监测制度、生态环境影响评价制度等一些总则的重要规定，都是在这些法律基础上加以编订纂修、集成升华的。

我也听到有人担忧“法律没了”，不好执行。其实，这些法律经过编纂后，制度的协同性、协调性显著增强，处罚尺度、执法标准等都更加统一，一些制度还作了衔接，将更便于执法、也更能提升执法效能。

生态文明体制改革累累硕果入典

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中国环境报：生态环境法典及时将改革成果上升为法律，这具体体现在哪些方面？

吕忠梅：生态环境法典对生态文明体制改革成果作了总结提炼，以法律规范形式进行制度化，让改革成果变成稳定、可预期、有保障的法律制度。

有的改革成果首次入法，让改革有了法律依据。比如，生态环境损害赔偿制度，是《生态文明体制改革总体方案》部署的重大改革任务，这项改革一直在探索发展，但也一直没有形成完整的法律依据。生态环境法典在总结改革实践的基础上，在总则中明确规定国家完善生态环境损害赔偿制度，维护国家利益。在第五编又专门规定了生态环境损害赔偿的行政磋商，并且明确了检察机关提起民事公益诉讼的条件。这些规定以前都是没有的，通过完善生态环境损害赔偿制度，既避免行政机关选择性执法，也促使企业依法进行磋商。

有的是进一步完善制度。比如，在监管体制条款中，将过去的“生态环境监督管理”完善为“生态环境保护统一监督管理”，并明确将“四个统一”（统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责）进行完整表述，增加“保护”的限定语，厘清不同职能部门的职责边界；将中央生态环境保护督察制度在法律中加以明确规定；将实践探索的“三线一单”制度加以提升，完善生态环境分区管控制度等。

还有的是通过具体制度衔接来体现改革成果。比如，陆海统筹机制的实践探索很多，但因法律分隔很难形成体系性制度安排。生态环境法典具有体系化优势，可以在总则编规定陆海统筹机制，并在污染防治编中的水污染防治分编、海洋污染防治分编进行具体衔接，从制度层面落实“治海先治陆”理念。

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中国环境报：生态环境法典编纂是事关全局的重大改革，还有哪些重要改革成果和重大决策部署写入了法典？

吕忠梅：中国向世界作出“双碳”目标的庄严承诺，在法典中不仅得到了充分体现，而且将其转化为具体的法律规范。绿色低碳发展独立成编，与污染防治编、生态保护编并列，是中国生态环境法典的一大创举。这种将发展规范与保护规范集中在一个法律文本中的立法模式，为广大发展中国家提供了“发展与保护”协同推进的法典范式。其中，明确国家通过降碳减污协同增效推动减缓气候变化的法律机制，彰显履行国际义务的大国担当。

发展循环经济法律制度得到全面完善，法典在“平移”现行循环经济法相关制度的基础上，立足于新兴产业发展需求，将新能源汽车动力电池、风电叶片、光伏等新兴领域固废处置纳入规范，贯通绿色设计、绿色制造、绿色供应链全流程，实现对传统产业、新兴产业与未来产业的全覆盖，呼应“十五五”规划的战略导向。

法典还专设“生态修复”一章，分量很重。将多年来生态修复的实践探索和成熟经验加以总结提炼，立足于建构一个统一、协调、完备的生态修复法律制度，以更好地适应生态修复的内在需求。

同时，填补荒漠生态系统保护的立法空白，明确其重要生态功能，使其与森林、草原、湿地等生态系统享有同等法律保护地位。

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中国环境报：应对气候变化为何没有在法典中独立成编？

吕忠梅：有人认为，应对气候变化不单独设编就是对这个问题的不重视。这是不对的。

将应对气候变化放在绿色低碳发展一编中，是基于源头治理、系统治理的深刻考量。因为应对气候变化的法律措施只是针对应对气候变化本身的一些法律工具，比如，碳市场建设、碳核算体系等。而发展循环经济和能源绿色低碳转型，才是应对气候变化最根本的举措。法典把应对气候变化的“治本之策”与“治标之举”置于一体并相互衔接，将减缓气候变化与适应气候变化相互贯通，可以更好地体现应对气候变化的国家战略，并确保其目标实现。

当务之急，是要学懂弄通法典、领会法治精神

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中国环境报：环境保护法2015年施行后，释放的威慑力迄今让人印象深刻。生态环境法典会对今后的执法实践带来哪些影响？我们该如何做好法典与现有执法体系的衔接，确保执法严格规范？

吕忠梅：环境保护法的“几颗牙齿”，像按日连续处罚等在生态环境法典中都还在。但是我们也要看到，经过这十年的努力，生态环境状况发生了根本性变化：生态环境质量呈现持续改善趋势，全社会生态环境保护意识有了很大提高，自觉守法也成了更多企业的理性选择。近年来，生态环境执法和司法案件的数量都呈现下降趋势。

基于新的时代背景，生态环境法典处罚力度不减，继续保持“最严”态度。同时，增加了更多激励性措施，鼓励市场主体、社会公众主动选择保护生态环境。完善法律责任追究程序，更加突出“过罚相当”，要求采取更多柔性执法方式，避免出现“一刀切”“小过重罚”等问题，让法治有温度。

这就要求，在执法过程中，对有主观恶意的违法行为，坚持严惩不贷。但企业在生产经营过程中不可避免会带来环境副产品，就要更多引导企业理性选择，主动落实环保责任，而不是“以罚代治”“一罚了之”，甚至违背法治精神“重复罚”“多头罚”。

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中国环境报：生态环境法典将于2026年8月15日施行，未来落地可能会面临哪些挑战，当前如何应对？

吕忠梅：生态环境法典的很多制度设计都包含着新理念、新安排，要真正落地实施，还需要进行认真准备。

首先，配套制度要跟上。法典整合了这么多部法律，现有相关法律、法规甚至技术规范都需要全面清理、跟进；其次，执法力量和执法能力要与时俱进，能力建设既包括对法律的理解、掌握、运用等“软件”提升，也包括现代科技手段等“硬件”赋能；还有社会动员、宣传教育、人才培养等，让各方面都理解并自觉守法。

当前阶段，我认为最大的挑战是如何真正学懂这部法律。

生态环境法典的一个特点是在概念创新基础上的制度创新，如果我们不去深入理解这些新概念，就很难把握“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的体系性、系统性、整体性思维。比如，很多制度看起来都是在原来的“环境”前面加上了“生态”二字——生态环境规划、生态环境影响评价、生态环境监测等，如果从法典所界定的“生态环境”这个基石概念来理解，就不是在“环境”前加上“生态”二字这么简单，而是制度的内涵和外延都发生了根本性变化，对于制度的实施也提出了许多新要求。

因此，我们必须认真理解和把握这些概念的新内涵，从法典规定的制度本意出发去执行，而不是回到从前熟悉的“套路”中，否则，法典写得再好，也会变成一纸空文。

来源：中国环境报

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