全面加强民航安保法治化建设

安全是民航业的生命线，民用航空安全保卫（以下简称“民航安保”）则是民航安全的重要组成部分。1995年的民用航空法有关安保工作的规定内容有限，已不足以应对日益复杂、严峻的空防安全形势。在实践中，我国民航安保工作的成绩有目共睹，推行了大量行之有效的民航安保制度与措施。本次民用航空法修订新增安保专章，完善了已有条款，并就空中安保、安检制度、“机闹”惩治等重要内容进行了系统规范，主要规定在第八章“民用航空安全保卫”以及第三章“航空人员”与第十五章“法律责任”中。

一、推进现行民航安保制度纳入国家法律体系

本次修订的突出成果之一是将多项重要的民航安保制度、措施纳入国家法律中。主要包括三个方面：

一是完善空中安保的制度规范。体现为新增了航空安全员与机组规定，并对机长权力规定进行完善。首先，航空安全员被正式列入第三章“航空人员”的空勤人员序列，明确了身份地位。这既有利于队伍管理与执勤工作的开展，也为航空安全员“承担安全保卫的具体工作”，特别是在机长授权下采取必要管束措施提供了法律层面的支持。有关航空人员的执照管理、执勤证件携带、训练考核等规定，也适用于航空安全员的资格认定、训练和履职等。其次，第一百七十条规定了机组应严格履行安保职责的制度要求，对《民用航空安全保卫条例》及飞行中安保规则等文件中要求的机组严格履职制度予以明确。再次，第四十五条对于机长权力，依据《东京公约》及其议定书增加了必要“管束措施”及“请求或授权旅客提供协助”的规定，实现了机长、航空安全员、机组三方规定的完善，加强空中安保工作。

二是筑牢地面防控的关卡。民航安检制度是最基础、最重要的安保制度，也因涉及旅客身体、财物权益，需要高位阶立法的确认。民用航空法第一百六十五条第一款开宗明义，规定“旅客、行李和货物应当接受安全检查”，仅国务院规定免检的除外。随后，第三款规定，未经安检、不按规定接受安检与经检查无法排除嫌疑风险的旅客、行李和货物不得进入民用机场控制区，将安检措施与控制区严控相关联，对应了《民用航空安全保卫条例》中“机场控制区应当有严密的安全保卫措施”的要求与实践中的严控制度，也与《国际民用航空公约》附件17的通行管制标准及相关措施相契合。第一百六十五条最后一款还授予了民航主管部门对安检程序、标准的制定权，确保安检制度根据形势变化及时更新。与之关联的是第一百六十六条对安检设备许可及安检员的职业资格证书的确认。特别是后者有助于强化安检队伍管理，也对接了《国际民用航空公约》附件17规定的应对安检员“资格认证”的国际标准，从“人机法环”多角度强化了地面安保防控能力。

三是确定人员的背景审查制度。背景调查是民航安全管理的一项基本制度。国际民航组织近些年高度关注内部人员威胁，在《国际民用航空公约》附件17修订时加强了对人员身份及以往经历的审查，不合格者不能进入限制区或开展相关工作。《反恐怖主义法》也规定“重点目标的管理单位应当对重要岗位人员进行安全背景审查”。民用航空法第一百六十九条进一步明确该制度，规定航空人员、民航安保人员以及其他需要进入民用机场控制区的相关人员依法接受安全背景审查。考虑到审查涉及个人信息，该制度被纳入国家法律也体现了“尊重和保障人权”的法治原则。

二、建立切合实践需求的安保新制度

现行民用航空法实施以来，许多新情况、新问题随着社会生活的不断发展而出现。本次修订考虑到行业发展需求与社会公众的关注，建立了多项新制度。

一是引入“不在场开包检查”制度。长期以来，在民航安检中发现存疑行李、货物，准备开箱包检查时，要求旅客或托运人/代理人必须“到场”。这在《民用航空安全检查规则》等规章文件中亦有体现。考虑到“旅客到场”会给旅客出行带来干扰，还可能影响正常民航运输秩序，因此民用航空法第一百六十五条第二款明确，民用航空安全检查机构对于存在安全风险嫌疑的行李和货物，可以在旅客、托运人或者其代理人不在场的情况下实施开包检查。该制度还参考了域外有效执法经验，同步规定了两项保障措施——在开包检查时应“全程录像”与“检查后书面告知”，加强对旅客权益的保护。对于检查中发现的违禁物品和危险物品的处理，该款与《民法典》的规定一致。

二是加大“机闹”的惩戒力度。“机闹”问题近年来备受关注，也是本次修订的关切之一。第一百七十一条采用了“列举+兜底”的立法方式，即列出十二类常见的“妨害民用航空运输安全和秩序”行为，并以“其他行为”对未尽列举的行为兜底。所列行为包括多发的抢座位、行李架等行为，也包括与“机闹”事件有关的擅自开启航空器应急舱门、违规进入驾驶舱等；在类别上多源自空保工作实践，同时借鉴了2014年《蒙特利尔议定书》及国际民航组织的《不循规和扰乱性旅客法律问题手册》等文件列明的机上不法行为。通过对具体行为的明令禁止，提高公众对此类行为的认知，在源头上减少“机闹”的发生。第二百五十五条则规定，根据行为的危害程度给予治安处罚或追究刑事责任，从法律后果上提高威慑力。此外，第二百五十二条规定，行为情节严重的，民航主管部门可以在一定期限内限制其乘坐民用航空器。该措施规定在“法律责任”一章，具有明显惩戒性，使得“限高”“限飞”措施在民航法律中得到规定，也体现了处罚的法定原则。

三是明确通航安保分级分类管理制度。通航与低空经济均为新兴产业、国家发展的新战略。第十三章“发展促进”强调国家鼓励发展通用航空，培育通用航空市场。对此，通航安保规范也体现了安全发展理念。第一百七十二条要求根据通航活动类型，在安保机构、方案、措施等方面实施分类分级管理。该条保留了通航安保规则的分级分类管理规定，明确应当“根据通航活动类型”进行分级分类，并细化了具体方面。这与第一百六十二条“通用航空活动根据业务类型实施分类管理”的规定相衔接。可见，应将通航安保工作纳入到国家、行业的通盘规划、管理要求中，采用风险评估等方式，实施更为精准的差异化管理。

三、以安保方案为抓手构建高质量安保管理体系

民航局局长宋志勇指出，修订民用航空法是推动行业高水平安全与高质量发展的现实需求。本次修订总结了国际民航组织对我国审计及国内多年安保审计的实践，结合安保规章、国家安保方案的相关规定，在第一百六十七条完善了安保方案的要求。一方面，明确安保方案制定与备案的主体包括运输机场、空管单位及其他需要编制方案的行业单位；另一方面，强调各单位的安保方案应当依照国家安保方案的要求制定，确定了国家、行业单位两级安保方案架构。国际民航组织也将安保方案视为其所提倡的安保管理模式的核心，通过国家方案推进国际标准与措施的全球实施。新修订的民用航空法从法律层级要求各单位加强安保方案的制定与实施，既肯定了方案在政府监管、单位履行安保责任中的积极作用，也能更好地以方案为抓手推进相关法律规范在基层落地，构建高质量的安保管理体系。

同时，对外国航空公司的安保管理也主要是通过安保方案实现。与第一百六十七条规定相同，第二百零四条要求外国民用航空器运营人应制定安保方案并向主管部门备案，但是其方案制定依据除国家法律法规外，还有国家间的协定与协议。这是考虑到外航运输特点，保留了必要的差异性。

此外，修订中新增或调整的一些其他制度，如无人机防控、净空保护等也与安保工作有关。综前述，本次民用航空法修订对民航安保法治建设而言是一次大幅度的提升，总结经验、立足实践、对接国际，全面推进安保制度法定化，丰富新制度、新举措，更好助力我国民航在新时代高质量发展中飞得更稳、更高。（作者：张君周，单位：中国民航管理干部学院）

编辑|李季威

校对|张 薇

审核|程 凌