中国方案：推动构建多元包容的全球金融治理体系

21世纪以来，大国竞争的重心正从传统的军事与外交领域向经济与金融领域深度转移。金融制裁，作为一种对制裁方而言低成本、高效率的强制性经济措施，已超越其辅助性角色，成为美西方国家推行其地缘政治议程的“首选武器”。深度融入全球经济体系的中资银行海外机构，既高度依赖以美元和国际资金清算系统（SWIFT）为核心的现有国际金融基础设施进行跨境支付、贸易融资和外汇结算，又面临必须在中美战略博弈加剧的背景下，应对美方不断扩张的次级制裁风险。这使中资银行海外机构陷入了“双重合规”的困境：既要遵守东道国及国际规则，又要防范来自美国的长臂管辖。在此背景下，被动防御已不足以应对系统性风险，主动参与并塑造新的全球金融治理规则成为必然选择。

图/中经视觉

金融制裁的新趋势与影响机制

回溯历史，金融制裁历经了从“全面制裁”到“精准打击”，再到当下“系统性摧毁”的演变。当前阶段展现出三个鲜明的“后现代”特征。

首先，制裁目标从“行为矫正”转向“能力摧毁”。制裁的核心目的不再仅仅是谈判桌上的筹码，而是意在永久性地削弱对手的经济根基与战争动员能力。

其次，制裁手段武器化。将金融基础设施（如SWIFT）和主权资产（如央行外汇储备）直接作为战争工具使用，开创了将冻结资产收益用于资助第三方的危险先例。

最后，管辖权泛化。根据2023年12月美国总统签署的第14114号行政命令，美国财政部海外资产控制办公室有权对任何为俄罗斯军事工业基地提供支持的外国金融机构实施制裁，即使这些交易与美国金融体系无关。这一基于“最低关联原则”的域外管辖，彻底颠覆了传统金融合规的逻辑，将全球商业银行置于前所未有的法律与经营困境之中。这要求全球金融机构不仅要筛查明确的特别指定国民清单（SDN）制裁名单，还需主动甄别并切断所有可能与制裁对象存在间接关联的交易，极大地模糊了合规边界，使合规责任从“被动执行”转变为“主动侦查”。

上述新趋势对中资银行海外机构构成了多层次、系统性的挑战。

首先，合规成本激增与运营效率下降。面对动态且模糊的制裁网络，海外机构不得不投入巨资升级客户尽职调查与交易筛查系统，致使“防御性合规”成本大幅攀升。业务摩擦显著增多，部分机构甚至采取暂停为敏感客户开户等极端预防举措。更严峻的是，其赖以生存的代理行关系变得异常脆弱。一旦被外资代理行视为“高风险”，就可能遭遇“去风险化”断连，直接导致外币清算渠道受阻，引发流动性危机。尽管探索本币结算等替代方案，但在美元主导的现实下，完全“去美元化”尚不具备可行性，使其陷入“短期依赖”与“长期避险”的战略摇摆。

其次，业务萎缩。中资银行海外机构为规避尾部风险，往往被迫采取高于监管要求的风控标准。这种“寒蝉效应”致使海外机构在信贷审批与客户准入环节趋于保守，不仅可能主动舍弃高科技、能源等敏感却高价值行业的合规业务，还可能因交易频繁受阻而流失优质存量客户。长此以往，中资银行在海外市场将面临业务结构单一化以及市场份额被边缘化的战略风险，这将严重阻碍其国际化进程的实质性推进。

再次，资产恶化。更为棘手的是，制裁风险沿产业链隐性传导，一旦核心授信客户及其上下游企业突遭制裁，其资金链将瞬间断裂，致使银行贷款沦为难以清收的坏账，进而形成“资产固化”风险。在金融制裁的背景下，涉制裁资产通常会被冻结，这限制了银行通过常规的抵押品处置或债权转让来清收资产的能力。这种资产的“固化”状态对银行的资产负债表健康度构成了直接威胁，并可能导致局部流动性问题。

最后，数据主权冲突。在数字金融时代，制裁的效力高度依赖于对资金链路与交易背景的穿透式信息掌握。西方监管机构日益频繁地依据长臂管辖权，要求中资银行海外机构跨境提供客户身份识别（KYC）、最终受益人数据及交易日志，以甄别是否存在违反次级制裁的行为，这种数据调取要求与《中华人民共和国数据安全法》及《中华人民共和国反外国制裁法》中关于限制向外国司法机构提供境内数据的条款形成了直接的法律冲突。数据合规不再仅仅是技术层面的隐私保护问题，而是上升为关乎机构生存的政治与法律风险：海外机构若配合数据出境可能触犯母国数据主权红线，若拒绝提供则可能被外方判定为妨碍监管或掩盖违规，进而招致更严厉的制裁打击。这种由数据管辖权冲突引发的“合规死结”，构成了当前金融制裁背景下中资银行面临的最具系统性与复杂性的新型挑战。

构建多元化包容的全球金融治理体系

金融基础设施是全球金融体系的底层支柱。打破对SWIFT和美元清算系统的路径依赖，是化解制裁风险的根本之道。中国的方案聚焦于技术、货币与市场三个层面的协同创新。

人民币跨境支付系统（CIPS）：结算自主。CIPS是中国构建金融“护城河”的关键。其突破性在于，它不仅是一个支付通道，更着力构建从计价到结算的全流程闭环体系。2023年3月，中国海油与道达尔能源完成的首单以人民币结算的进口液化天然气交易，便是这一战略的成功实践。该交易的资金流完全通过CIPS流转，实现了真正的“去武器化”。这一实践为在美元体系之外，创造一个运行稳定、不受政治干预的替代性结算方案，为全球能源贸易多元化开辟新路径提供了可行路径。

多边央行数字货币桥（mBridge）项目：技术重构。针对传统代理行模式效率低下且易受制裁的弊端，中国人民银行数字货币研究所与国际清算银行合作的mBridge项目，代表了更具革命性的尝试。该项目利用区块链技术，实现了各国央行数字货币（CBDC）的“点对点”互换，从根本上绕过了中间行和SWIFT。截至2025年11月末，mBridge累计处理跨境支付业务4047笔，累计交易金额折合人民币3872亿元，其中数字人民币在各币种交易额占比约95.3%。这一数据与2024年6月5日香港金融管理局宣布的mBridge项目进入最小可行化产品阶段时的交易规模相比，显示了该项目在跨境支付领域的显著增长。这一体系绕开了SWIFT和美元清算行，为全球提供了一个高效率的替代性公共产品，尤其惠及“一带一路”共建国家和新兴市场。对中资银行而言，mBridge意味着未来与友好国家的跨境支付将不再受美元清算行“卡脖子”威胁，是从技术底层重构全球金融治理规则的前瞻性举措。

“双边本币互换”：构建流动性网络。流动性的供给是金融体系的血液。截至2025年6月30日，中国人民银行已和43个国家和地区的中央银行或货币当局签署了双边本币互换协议，互换规模超过4.5万亿元人民币。这些货币互换协议在金融制裁背景下被赋予了新的战略内涵。它不仅是应急流动性支持工具，更是构建独立于美联储货币政策之外的区域性流动性网络的基础。种种迹象表明，“本币优先”方案正在成为全球南方国家的共识。这一网络既帮助伙伴国规避美元制裁和汇率波动风险，也为中资银行海外机构拓展非美货币业务开辟了广阔的蓝海市场。

法律与治理：反制与话语权。《中华人民共和国反外国制裁法》与《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》共同构成了坚实的法律盾牌。当海外机构因遵守外国制裁损害中国利益时，国家可依法采取反制措施；当其因拒绝执行外国“不当域外适用”规定而受损时，也可在国内法院寻求救济。这套法律体系为海外机构在复杂的国际法律环境中提供了明确的行为指引和强大的国家支持，使其敢于在合规框架内维护自身及客户的合法权益。

中国积极推动全球金融治理规则的改革，特别是在巴塞尔委员会（BCBS）等国际平台上，倡导制裁应严格限定在联合国授权范围内，并反对任意扩大解释。一方面，中国呼吁建立更公平、透明的合规标准，这与《巴塞尔协议Ⅲ》改革中对银行风险管理法规的重构相呼应，旨在提高监管的有效性并防止银行利用不透明的模型技术逃避监管；另一方面，通过共建“一带一路”倡议下的金融合作，推广“本币优先”原则，鼓励伙伴国在双边贸易与投资中使用本币结算，减少对第三方货币的依赖。这些举措有助于从根源上减轻全球商业银行，尤其是来自发展中国家的银行所承受的不对称合规压力，推动形成真正多边化、更加包容的治理结构。中国还通过在金融行动特别工作组、BCBS及董事会等关键平台增强影响力，致力于从国际法理层面质疑单边“长臂管辖”的合法性，并推动建立更加公平、透明的多边制裁合规标准，以降低中资机构面临的不对称合规压力。

政策建议：构建国家主导的金融韧性体系

除了硬件设施，软性的制度与法律保障同样至关重要。中国应着力构建一个由国家力量主导的金融韧性体系，为中资银行的国际化运营提供顶层支撑。

从国家层面来看，核心目标是利用主权力量对冲地缘政治风险，为中资银行的国际化运营重塑外部制度环境，进而提供顶层法律与基础设施保障。

一是风险预警。要建立地缘政治风险热力图。对于地缘政治风险要防患于未然。针对不同区域、行业、客户开展动态风险评级，实施差异化授权与授信策略，以规避风险过度集中。可由商务部、央行和外管局联合发布季度重点国别金融制裁风险评估报告。

二是法律细化。《中华人民共和国反外国制裁法》为反制裁提供了法律基石，但亟需更具操作性的实施细则，特别是针对次级制裁的“阻断令”和企业救济机制。未来，应着重细化“次级制裁阻断机制”，清晰明确“不当域外适用”的认定标准、企业受损的举证规则以及豁免申请程序。如此一来，当面临“遵守外国制裁”还是“遵守本国法律”的两难抉择时，将为中资银行提供清晰、有力的法律后盾和国家救济通道，进而为企业因遵守本国法律而遭受的海外损失提供兜底保障。

三是强化金融基础设施建设。减少对美元霸权体系的结构性依赖，是化解金融制裁系统性风险的根本之策。目前，CIPS仍部分依赖SWIFT传输报文（除直参行外），mBridge尚未覆盖主要西方经济体。国家应加速CIPS的全球网络布局，着重推动CIPS从“备用通道”向“主力通道”转变。同时，借助央行数字货币的技术优势，探索去中心化的跨境结算模式，并扩大双边本币互换协议的实际应用范畴，为中资银行打造一个独立于SWIFT之外的安全支付“备份系统”。

四是争夺全球金融治理的话语权。中国正积极从国际金融规则的被动接受者转变为积极参与者乃至塑造者。当前，可在二十国集团（G20）、“金砖+”等多边框架下，金砖国家持续推进金融合作，取得积极成果。例如，通过设立金砖国家应急储备安排，加强了全球金融安全网；在跨境支付效率、CBDC的进展和实践方面，金砖国家央行之间进行了深入合作；金砖国家在国际货币基金组织份额和治理改革中加强协调，共同推动份额客观反映成员国在全球经济中的相对地位，提高新兴经济体和发展中国家在全球经济金融治理体系中的发言权和代表性。这些合作举措有助于共同倡导反对金融武器化、推动SWIFT改革、制定CBDC跨境互操作的多边标准，争夺道义与规则制高点。

从银行层面来看，中资银行自身必须肩负起防范风险的系统性机制。

一是建立地缘政治响应机制。商业银行应摒弃传统的同质化管理模式，构建基于地缘政治风险的动态国别评级体系。依据实时国际政治局势，对不同司法管辖区的分支机构实施差异化的风险偏好管理。对于处于制裁前沿或高风险地区的分行，需要严控风险敞口；对于低风险地区，则侧重业务发展，实现风险与收益的动态平衡。

二是统筹数据主权管理。商业银行应统筹数据架构，确保海外分行的敏感客户数据存储于本地或回传至总行，严禁在未获授权的情况下通过SWIFT或其他系统直接向外国监管机构提供数据。当海外监管机构强制要求提供交易信息时，必须先经过总行法律合规部的审查和技术脱敏，在满足最低限度监管要求的同时，最大程度保护客户隐私和国家信息安全。

三是构建风险隔离机制。针对可能出现的资产没收与系统切断等极端风险，商业银行需构建银行内部的风险隔离墙。从法律架构与资金流动层面来看，要确保单一海外机构的合规风险不会传导至总行或其他分行。与此同时，需定期开展极端情景下的压力测试与演练，模拟场景涵盖关键分行被列入SDN清单、美元清算账户被冻结等情况，以此检验替代支付渠道的切换效率以及流动性应急调配能力。（外交学院国际经济学院教授 张慧莲）

本文获得北京市社会科学基金规划项目（项目编号：22ZGB005）的支持，第二作者为外交学院国际经济学院王晨懿