上海大都市圈，关键不在“大”

来源:上观新闻

而在于更加广泛的共识与合作。

3月11日，《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》草案公示结束。

草案公示以来，上海大都市圈作为唯一以“大”命名的都市圈，颇具特殊性，受到各方关注和讨论。

规划草案中明确，上海大都市圈范围包括江苏省苏州市、无锡市、常州市、南通市、盐城市、泰州市，浙江省杭州市、宁波市、湖州市、嘉兴市、绍兴市、舟山市，安徽省宣城市，共14座城市。

不仅地理范围大，经济体量也大——上海大都市圈承载了全国约7.8%的人口和超过14%的经济总量。

上海大都市圈为何这样大？这成为这段时间热议的焦点之一。不过，上海大都市圈关键从不是“进圈”与“出圈”，而在于更加广泛的共识与合作。

上海大都市圈国土空间规划草案中的空间范围示意图。

在共识基础上结契

过去10年间，上海大都市圈逐渐扩容。

上海大都市圈的说法最早出现在2016年，这年公布的《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》中提到，“未来将构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈，形成90分钟交通出行圈，突出同城效应”。此时，上海大都市圈范围仅覆盖上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山共7座城市。

2022年1月，《上海大都市圈空间协同规划》由沪苏浙两省一市人民政府联合印发。根据这一规划，上海大都市圈以上海为核心，包含江苏省苏州市、无锡市、常州市、南通市，以及浙江省宁波市、嘉兴市、湖州市、舟山市，共9座城市。

而此次公布的《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》草案中，上海大都市圈的范围已扩大到14座城市。

“按照寻常的做法，都市圈一般划不了这么大。”苏科创新战略研究院理事长、长三角一体化发展决策咨询专家陈雯说。她口中的寻常做法，是以1到1.5小时交通联系时间来界定，在这样的范围内，都市圈居民能够实现一日跨城通勤。

“上海大都市圈和其他都市圈都不太一样。”清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任卢庆强也这样认为，上海大都市圈和其他都市圈不在一个尺度上，地理范围更大，圈内还有圈——上海大都市圈包含了苏锡常都市圈和杭州都市圈、宁波都市圈的中心区域，并与南京都市圈的部分区域重叠。

陈雯判断，“可能大家都想进到这个圈里。”这是上海大都市圈范围如此大的最主要原因之一。在规划编制的过程中，政府行政力量的参与往往能起到很大作用。考虑到中心城市上海的影响力和辐射力，地方政府希望和要求加入上海大都市圈，以便于后期加强与上海的合作关系。

“自下而上的诉求非常强烈，周边城市都很迫切。”上海同济城市规划设计研究院院长张尚武认证了陈雯的猜想，他是编制上海大都市圈国土空间规划的团队牵头人之一。

比如，从上海到盐城，高铁需要2小时，按照交通时间，盐城本不该入圈，但盐城主动对接，反复争取。2023年10月，“上海大都市圈国土空间规划已经在编制中了，再不加进去来不及了。”盐城市自然资源和规划局空间规划处陈杰经历了这一过程。盐城专门成立了工作专班，市领导带队，特地到上海找到核心团队成员，积极表达诉求。作为盐城的“圈”内定位，他们提出“入圈口号”：产业发展的新空间，保障保供的大基地，生态休闲的大花园。

根据卢庆强的观察，“在市场需求驱动下，彼此协商、形成契约是长三角城市间合作的常见模式，主动抱团、主动融入已经成为长三角一体化进程中的突出特点。”

在前期一体化推进过程中，长三角各地将合作模式、推进机制都摸索清楚了，随着产业发展，代表国家参与全球资源配置、参与国际竞争的需求产生，各地都需要借助门户城市和枢纽城市进一步提升，相互融合的需求自然产生。

南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈在各地政府自发合作的基础上形成“小圈”，在小圈中率先抱团，随着交通路网进一步完善，G60科创走廊、沿沪宁产业创新带等若干条廊带经济进一步强化，小圈被网络化串联起来，激发多种创新组合。

上海大都市圈的规划草案中，谋划了五个跨界协同单元，分别是嘉昆太、沪苏通、沪甬嘉、沪舟甬和“一地六县”，在卢庆强看来，这相当于在一个个小圈之间增加环环相扣的部分，让小圈进一步相互连接，“大圈叠加小圈，彼此联动，协同发力，实现整体提升”。

“既然各地都乐意联合共建，协商共治，这个范围多大多小都没关系。”卢庆强说，上海大都市圈的范围甚至不值得成为核心议题。“简单点说，大家聊得来，那就坐在一张桌子上去谈事情，人多人少有什么关系？”

上海大都市圈国土空间规划草案中的跨界协同单元示意图。

竞争关系与竞合关系

上海大都市圈该不该存在？颇令人意外的是，这一问题一度成为规划专家关注的焦点。

陈雯回忆，10多年前，在编制长三角的有关规划时，早有专家提出来，要划一个上海都市圈，更好带动上海周边城市发展；但也有专家与之意见相悖，双方甚至拍着桌子争论：上海是全国的上海，不需要再划一个圈。

后来陈雯琢磨那一幕，慢慢理解背后的深层次原因。当时，上海与周边城市的关系更多是竞争。苏州的昆山、太仓等城市凭借毗邻上海的地理位置优势，城市能级提升得很快，但上海还有一些郊县增长乏力。

过了一段时间，再做长三角城市群规划时，陈雯到上海调研，上海发展的形势和需求发生了变化，随着人口集聚和增长，城市交通压力和用地压力都比较大，需要向外疏解一部分非核心功能。“此时，上海与周边城市的关系由竞争转化为竞合，有合作的内容出现了”。上海大都市圈自然产生。

从另一重维度，同济大学建筑与城市规划学院教授钮心毅也监测到了一种变化。从2017年开始，钮心毅与通信运营商合作，通过长期追踪用户的行动轨迹，连续多年发布长三角城市跨城通勤年度报告。

钮心毅曾与许多跨城通勤者访谈，出于收入水平和生活成本的考虑，“跨城”对于他们而言是生活的最佳选项。这些年，“报告显示，跨区域通勤人员能够抵达的目的地越来越远了”。

这一方面与交通条件的改善有关，一体化政策叠加也为普通居民更多元化的选择提供了基础支撑和基本条件。钮心毅举了个例子：2023年6月，苏州地铁11号线开通，并且与上海11号线在花桥站实现无感换乘。无需再次过安检，再次扫码刷卡，对于跨城通勤者来说，上班路上的三分钟非常关键。数据显示，两条11号线在花桥站日均双向换乘总量1.5万人次。

对于企业而言，他们同样需要跨城通勤者，以便于在更大范围内吸纳人才。“只能招聘10公里范围内的人才，与能够招聘300公里范围内的人才相比，肯定后者选择更多，人才质量更高。”钮心毅说。

一般来说，人口与要素的流动存在距离衰减规律——通常距离越远，往来流量越小。有研究显示，省界往往会带来“断崖式衰减”，行政边界对要素流动的阻隔效应，相当于大幅拉长了实际空间距离。一定程度上，都市圈的构建正是为了解决行政区隔带来的一系列问题。

而实际上，上海的城市功能空间早已突破行政界线。最典型的便是上海向西北延伸，昆山、太仓等城市顺着沿沪宁产业创新带分布，城乡边界模糊，城市功能连绵，形成贯通的功能性区域。行政事权有边界，但人口流动、产业布局、生活消费早已跨域融合。

顺应发展趋势，也为了争取更大范围的合作与联动，都市圈的规划与建设更加恰如其分。在钮心毅看来，“上海大都市圈的范围代表了政策愿景，以上海为核心，加强经济要素和社会要素的流动。”

上海大都市圈国土空间规划中的空间网络组织示意图。

不过，城市间的合作并非始终如愿。陈雯曾对江阴和靖江抱团发展陷入困境开展研究。

1999年，连通江阴和靖江的江阴长江大桥建成，合作有了基础。2003年，江阴经济开发区靖江园区（后改为省级江阴—靖江工业园区）挂牌成立，江阴与靖江按照9∶1出资共同成立园区投资公司，10年内收益留在园区滚动开发。

但随着江阴—靖江园区十年合作协议到期，双方管理权属、利益分配等问题悬而未决，发展趋缓。2012年，靖江港口独立设为国家一类开放口岸，与江阴港从协作关系转为竞争关系。2013年起，两地联动开发协调会议中断。同时金融危机等外部影响加上企业内部更新缓慢，部分龙头企业破产倒闭。在长三角区域一体化进程加速时，两地的合作反而停滞了。

如今反思，让双方紧密聚合的向心力不断减弱，而利益趋同性带来的离心力更加明显，“两地合作的核心在于共识，共识衰退，合作不得不瓦解。”陈雯说。合作双方力量迅速变化，博弈模式和利益格局也在变化，“如果还用原来的思路，怎么跟得上呢？没有一劳永逸的事情”。

用制度设计推动共识前进，这是城市组团发展成功的关键之一。都市圈的建设同样如此。

《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》更深远的意义也在于此：搭建常态化协商平台，建立利益共享、成本共担的长效机制，已经迈出了第一步。

作者：解放日报 巩持平