李小云、巴枫：气候治理下的全球南方发展悖论

来源：环球时报

不久前，美国正式宣布退出《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），成为全球首个退出该公约的国家。这一决定在全球气候治理制度层面有一定影响，但并不令人意外。早在2025年初美国新一届政府刚上任，白宫就宣布退出《巴黎协定》，同步裁撤美国国际开发署（USAID）及其在全球范围内的气候援助项目。

回顾过去三十年，美国从拒绝签署《京都议定书》，到反复加入、退出《巴黎协定》，长期将气候议题高度异化为国内两党竞争和选举动员的政治筹码。气候承诺随政治周期摇摆，已成为美国反复上演的政策惯性。在全球气候治理进入关键转型期的背景下，美国“退群”并非突发事件，而是既有趋势的集中体现。

三十年气候治理仍未建立稳定有效的全球秩序

从更长时段看，全球气候治理始于1992年《联合国气候变化框架公约》的签署，虽晚于上世纪70年代起步的其他全球环境议题，却在短时间内迅速政治化，成为全球环境治理中最核心的议程。1992年至2005年《京都议定书》生效前，全球气候治理主要聚焦发达国家的绝对量化减排责任；《京都议定书》确立了以南北二分为基础的国际气候合作机制。对于美国不参加《京都议定书》，美国媒体当时就评论称将会影响该条约的效果和全球遏制气候变暖的努力进程。

此后十年，气候谈判开始同时讨论发达国家减排义务与发展中国家的减缓行动。2015年《巴黎协定》重申“共同但有区别的责任”原则，标志着全球气候治理进入发达国家与发展中国家共担减排责任的新阶段。“共同但有区别的责任”是国际气候治理框架的核心准则，强调发达国家与发展中国家在应对气候变化中承担不同责任。该原则于1992年《联合国气候变化框架公约》正式确立，要求发达国家采取量化减排措施并提供资金技术支持，发展中国家则以消除贫困和可持续发展为首要任务。

过去三十年中，全球气候治理大约每十年发生一次重要转型，而当前正处在第三阶段的尾声。

然而，在国际气候谈判三十周年、《巴黎协定》签署十周年之际，全球气候治理却面临前所未有的困难。美国连续退出多边气候机制，削弱了全球气候合作的政治基础；在巴西举行的第30次缔约方大会（COP30）上，全球南方国家推动的多项倡议未能落地，会议组织与执行层面问题频发，围绕全球南方国家推动气候治理能力的争议不断升温。

整体来看，全球气候治理正显现出一种阶段性困境：北方国家责任不断被稀释，全球南方国家话语权依然不足，将下一个十年的开局推向旧秩序松动、新秩序尚未建立的过渡期。

知识生产是贯穿全球气候治理的隐性线索

从治理架构看，气候问题虽以科学为导向，但自议程建立之初，就内嵌了科学层、政策层与执行层三个紧密相连的治理层级：作为联合国主导的评估与气候变化相关科学的国际机构，联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change：IPCC）负责提供权威科学评估，政策层据此展开谈判并设计规则，最终通过基金、法规和项目机制落实到地方执行层。这一体系在运行过程中逐步形成了由北方国家主导的科学与技术权利网络。在科学层面，IPCC评估报告以物理科学为优先，全球气候模型、观测体系和方法论高度依赖北方国家主导的科研进展。

即便在被认为技术和方法最为成熟的第六次评估周期（2018—2022年），IPCC第一工作组在知识来源上的失衡问题依然突出。报告共引用约1.35万篇科学文献，99.95%以上为英文文献；参与撰写和被引用的约3.9万名学者中，超过八成来自北方国家科研机构，且3/4的文献至少包含一位美国或英国作者。

这种高度集中的知识生产格局，正在塑造全球气候治理的议题边界和认知框架，并进一步在政策与执行层面固化为技术路径依赖，例如《巴黎协定》框架下衡量各国自主减排贡献的温室气体排放核算方法、排放因子设定、绩效评估框架等标准均源自北方国家主导的指南体系，而这些技术工具大多与全球南方国家的发展阶段和现实条件存在明显不匹配。由此，发展知识作为一条“隐性线索”，贯穿全球气候治理全过程，产生出南北国家在规则制定与参与能力上的不平等。

全球南方国家制度性话语权亟待重塑

在这一背景下，全球气候治理正不断加重南方国家面临的三重发展悖论。

一是气候知识霸权悖论。全球南方的实践经验和地方性知识长期处于边缘位置，北方国家以技术理性和科学标准为主导构建的国际碳市场与气候治理体系，在具体落实过程中，往往转化为对弱势群体生态权利与生计空间的双重约束，地方社会的复杂现实难以被正视。

二是减排的时空悖论。北方国家长期被设定为全球减排路径和目标的参照系，同时又通过碳中和议程，约束发展中国家在约30年内完成发达国家用50至60年才实现的低碳转型，时间压缩与历史责任之间的张力日益凸显。

三是发展正当性的悖论。南方国家的工业化进程和发展诉求，在主流气候话语中持续受到质疑，碳关税、脱碳标准和能源转型等要求不断叠加，持续收紧其发展空间，南方国家未来在气候治理与发展权之间的矛盾势必更加突出。

回顾全球气候治理的规则建构与知识生产过程，可见当前全球气候治理的核心矛盾并非“是否减排”与“孰多孰少”，而是“由谁定义减排、为谁减排、以何种发展逻辑减排”。美国退出气候多边机制，并不意味着全球气候治理结构的终结。相反，这一行为进一步暴露了现有治理秩序对单一大国政治周期的高度依赖，也清晰地揭示了其内在脆弱性。在这一转型时期，单纯强调增加资金投入或是寄希望于部分北方国家履行减排责任，并无法回应系统性治理问题，关键在于规则与发展知识的重写。

未来气候治理转型的着力点，应当放在“公正转型”这一支点上，通过构建南南合作的话语同盟，形成基于差异化发展阶段的话语体系，并在规则层面重构体现公正转型理念的适应性治理机制，从而提升全球南方国家在全球气候治理中的制度性话语权。对南方国家而言，这既是挑战，也是关键时间节点。在旧秩序松动、新秩序未立的过渡期，能否推动制度性话语权的重塑，将直接影响未来十年全球气候治理的方向与稳定性。（作者分别是中国农业大学讲席教授、中国农业大学人文与发展学院讲师）