「经济发展」刘元春： “十五五”锚定三大主线 治理体系改革破局结构转型

刘元春： “十五五”锚定三大主线 治理体系改革破局结构转型

经济发展

在全球政治经济格局深度调整、新一轮科技革命与产业变革加速演进的关键期，未来五年，中国经济社会发展的战略方向与核心路径选择，不仅关乎国运民生，更牵动世界目光。

面对复杂多变的国际环境、日益激烈的全球竞争以及高质量发展的内在要求，中国如何把握战略机遇、明确发展主线、破解结构性难题？近日，上海财经大学校长刘元春接受证券时报记者独家专访，立足宏观战略视野，深入剖析了第四次技术与产业革命带来的范式变革、大国博弈的趋势变化以及我国内部结构转型的现实挑战等重大议题，探讨多重挑战交织下实现高质量发展的破局之道与突围路径。

“十五五”期间需把握三大核心主线

证券时报记者：目前，我国正处于“十五五”规划制定阶段。您认为未来五年，我国应着重解决经济领域的哪些核心问题？

刘元春：“十五五”期间，有三个发展主线需要清晰把握。第一个核心主线是以人工智能（AI）为代表的第四次技术与产业革命。2022年11月，ChatGPT的发布标志着第四次技术与产业革命的元年到来，已经从“展望”变成现实。目前，欧美、东亚等全球主要经济体均将AI列为未来5—10年的核心发展方向，比如美国前不久公布了“AI行动计划”，将AI的发展定位为关乎国家安全和未来繁荣的全球竞赛。

大国之间的核心竞争之一便是AI，它不仅是竞争的核心焦点，更是我国“弯道超车”、实现民族复兴的支柱之一。未来五年，围绕AI的前沿技术创新与高端产业提升将成为主线，相关产业化政策有望密集出台。从实践来看，AI训练成本下降速度、应用场景拓展节奏等都远超预期。因此，以AI为支柱制定一揽子前沿技术创新和高端产业提升的新质生产力实施方案至关重要。

第二个核心主线是以新安全格局构建新发展格局。当前，大国博弈与全球格局全面重构，我国发展的外部环境发生了很大变化，需要围绕新安全格局加速构建新发展格局。近年来，美国已对以新自由主义为导向的经济全球化制度体系进行战略重构，从“只收取铸币税”转向同时收取关税、制造业收益等，这将给全球带来新挑战。当前，大国博弈导致原来由美国主导的体系向多元体系转换，这一转换具有不确定性与超预期性。在此背景下，我国如何以“更高的安全观，更全面的开放观”来构建新发展格局，是“十五五”期间要考虑的第二个核心主线。

第三个核心主线是我国内部结构转型的破局。内部结构转型面临三大任务：一是需求结构调整，即实施内需提升战略。扩大内需是解决产能过剩、应对经济下行的根本性调整策略，但这需要一个漫长的过程。二是产业结构调整，处理好新兴产业与传统支柱产业之间的关系。这面临两大挑战，一方面要走出房地产深度下滑困局，探索出一条新发展模式，但要在未来五年完成，难度非常大，因为我国无论是房地产规模还是金融依存度和地方财政依存度，都处于较高的水平；另一方面又要解决部分战略性新兴产业的“产能过剩”问题，避免“内卷式”竞争。三是城乡结构优化。我国“十五五”期间必须在城乡差距方面实现根本性突破，缩小社会保障体系与公共服务差距，这就需推出战略性举措，因此，首先要解决3亿农民工市民化问题（我国当前常住人口的城市化率接近70%，但户籍城市化率不足50%，相差近20个百分点，涉及约3亿人），其次新型城镇化也是我国解决房地产问题的重要出路以及我国实现共同富裕的关键步骤。

治理体系改革是内部结构转型破局核心

证券时报记者：在内部结构转型方面，您提出了未来五年我国迫切需要解决的三大任务。具体来看，内部结构转型中的这些挑战应如何解决？您有什么建议？

刘元春：解决内部结构转型问题，最终要依赖治理体系和治理能力的全面提升。治理体系与治理能力建设的核心是政府改革，需结合战略需求推进财税体制等改革，实现治理体系与治理能力的现代化。

政府改革首先要调整目标函数，即从以工业化、城市化与国际化为主的粗放式考核体系，转为适应中国式现代化的精细化管理导向。比如，地方政府需从关注中低端制造业转向生产性服务业与民生消费，这要求对税制进行同步调整，从“生产环节流转税为主”转向“消费绩效导向”的税收制度。此外，消费税征收环节后置等改革也需同步推出。

证券时报记者：提振消费是近年来备受关注的话题。在扩大内需方面，除了财税体制改革以外，您还有哪些建议？

刘元春：扩大内需的核心是扩消费。但是，促进消费不是依赖短期刺激，而是需要通过收入分配改革、消费场景创新以及供给瓶颈破除来实现。我国在“十五五”期间，一是要围绕周期性消费不足的问题制定消费刺激政策；二是要通过社会建设、民生建设、公共服务体系建设等措施提高居民收入占GDP的比重，从而提高消费率。同时，还需要通过社会保障体系覆盖面的拓展，加大统筹力度，以增强居民消费信心；通过消费场景创新和服务供给瓶颈破除等，释放医疗、养老、精神文化等领域的需求潜力。

这里还涉及一个问题，社会保障覆盖面要拓展、统筹能力要提升、支出水平要提升，那么财政的钱从哪里来？这就要求政府在财政支出结构上做出相应调整，要从过去的投资型政府向服务型、民生型政府适度转变。

至于我国消费率是不是一定要像美国、北欧那么高？那倒不必。我们要探索出中国特色的最优消费水平，而不是盲目参考西方的消费率。

“反内卷”已进入政府主导的实施阶段

证券时报记者：近年来，我国光伏、新能源汽车等行业“内卷式”竞争的问题较为突出。您刚刚也提到“十五五”期间，我国要解决部分战略性新兴产业的“产能过剩”问题，避免“内卷式”竞争。具体来看，应如何破解“内卷式”竞争难题？

刘元春：产能过剩的问题具有普遍性，这在很多国家都曾出现过。由于制造业固定资产投入调整滞后于经济周期，因此对制造业国家而言，产能过剩具有必然性和周期性。同时我国还存在一定特殊性，各个省份往往基于自身利益最大化来进行产业决策与投资，且地方政府在财政、产业等领域的权限较大，导致中央相关规划容易引发各地“一哄而上”，重复投资。

此轮产能过剩治理，一方面要借鉴国际经验，另一方面要总结与反思我国改革开放后的两次产能过剩治理经验。与前两次水泥、钢铁等传统行业的产能过剩不同，当前第三次产能过剩涉及部分新兴产业。比如，“新三样”等产业的规模化虽带来产能过剩问题，但通过成本迅速降低快速占领了全球制高点，是我国这些产业的成功因素之一，因此不能简单地压制战略性新兴行业产能，因为其新技术、新产品、新用途仍在快速涌现。

治理产能过剩，需要对新兴产业与传统产业实行差异化策略，对无规模经济、无创新效应的传统产业，可通过压产、关停等方式治理，但对具有规模经济与动态创新效应的新兴产业，则需调整定价模式与营销策略，允许适度垄断以保障创新红利。当前，部分新兴产业存在过度内卷现象，需重构竞争政策，让企业回归到“靠创新、靠规模经济”来获利的竞争逻辑与路径上来。例如，产业补贴应是均等化、不妨碍产业竞争的补贴，而不是差别化的“救急式”补贴。

从历史经验看，传统产业的产能过剩治理可能需2—3年时间，但当前受全球产业链重构、外需放缓等因素影响，我国本轮新兴产业产能过剩治理周期可能更长。事实上，根本解决方案仍是治理体系现代化改革，即平衡产业政策与竞争政策方面，推动产业政策从“地方主导”转向“全国统筹”，避免“一哄而上”，同时规范补贴机制，确保公平竞争。此外，还应形成新的纠偏体系。

证券时报记者：今年以来，各行各业都开启“反内卷”行动，您如何看待这一现象及效果？

刘元春：内卷本质是“需求不足、产能过剩”衍生的后遗症，既要规范竞争，也要同步解决供需失衡，让低效产能有序退出，避免“死而不僵”的资源浪费。

“反内卷”已从口号进入政府主导的实施阶段。2022年《反垄断法》修订、2024年《公平竞争审查条例》出台，这时已开始从微观层面调整市场秩序来改变过度内卷的局面。去年开始，国家号召开展各个行业为主导、企业参与的“反内卷”行动。

今年，中央财经委员会第六次会议后，“反内卷”更是从行业主导上升为政府主导，国家发改委、商务部修订相关价格法规，对企业主体的定价模式进行规范，明确禁止“低于平均成本销售”，也规范平台企业、大企业“压榨供应商”等行为。法治与行政管控双管齐下，“反内卷”效果将逐步显现。

【 刘元春：长安街读书会成员、上海财经大学校长 】

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