美国国防工业动员的主要做法与启示

严剑峰 幸 炜

一、美国国防工业动员的主要做法

纵观美国历史上国防工业动员的典型事件和案例，可以看出美国国防工业动员的主要做法有以下几个方面：

1. 建立强有力的组织领导体系。组织领导体系是国防工业动员的“大脑”和“骨干”。一战时期，为应对作战需求，美国在国防委员会下设国防工业理事会，负责国防工业生产的物资调配。二战时期，为了保障武器供应，1942年，美国政府成立了专门的“战时生产委员会”，以协调政府各部门及科技界、产业界力量，扩大战时武器装备和各种军需品的生产。该委员会促进了政府与企业以及企业之间的合作，加速了武器装备和弹药的生产。朝鲜战争期间，美国国会授权成立国防动员办公室，专门负责指导、控制、协调政府各部门的动员活动，包括但不限于生产、采购、人力资源和交通等事项。21世纪初，为应对阿富汗和伊拉克战争中的路边零时炸弹袭击，由美国国防部部长牵头成立了一个领导小组，采用快速采办方法，很快便研制出了反地雷防突袭运兵车，大大降低了任务区官兵的伤亡率；为了应对新冠肆虐，2020年5月，美国政府成立了临时指挥协调机构“曲速行动”（Operation Warp Speed (OWS)）领导小组，旨在加速COVID-19疫苗、治疗方法和诊断工具的研发、生产和分发[2]。

2. 建立健全法律制度和动员规划。二战期间，美国出台了《租借法案》《精选服役法案》（the Selective Service Act）等法案，使得国防工业动员有法可依。为了应对战时和其他应急需求，美国政府在总结两次世界大战动员经验的基础上，于1950年出台了《国防生产法》(the Defense Productiong Act，DPC)，授予总统发布国防动员令和其他相关行政命令与条例的权力，确保战时或急时国防生产能力扩张。虽然后来美国国会对其中的一些条款进行了删除或调整，但是迄今为止，该法案依然是美国总统下令开展国防工业动员最有力的工具。2020年3月，为了有效应对新冠病毒的侵袭，美国快速出台了《冠状病毒援助、救济与经济安全法案》（The Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act ），为受冠状病毒大流行影响的美国商业企业提供巨大的早期帮助。1915-1916年间，美国专门开展了“战备运动”（“preparedness movement”），并在《1916年国防法案》中授权总统可以发布总统令，采购国防物资，强制要求工业界必须执行这些命令。此后，每年的《国防授权法案》和《国防拨款法案》都会纳入必要的国防动员项目[2]。冷战时期，为了加强与苏联的军事竞争对抗能力，美国第68届国家安全委员会专门制定了《美国国家安全的目标和计划》，主要目标就是识别苏联对美国国家安全造成的威胁以及美国的应对之策[3]。2024年，美国国防部首次发布了《国防工业战略》，旨在应对大国竞争、指导未来一段时期美国国防工业生产与动员。

3. 增加国防支出和私人投资。资金是国防科技工业发展的“源头活水”。国防工业基本上是一个买方独家垄断的市场。政府可以利用国防购买力来塑造国防市场，国防预算的扩大预示着更大的国防市场，能吸引更多企业进入国防工业领域。美国防部通过增加国防采办支出、“购买更多”的方式，以在平时创造“冗余的生产能力 ”，以扩大国防科技工业基础。在大多数时间里，美国国防支出呈现出规模持续增大的趋势。冷战期间，美国国防支出的比例多年维持在GDP5%以上。针对与苏联可能发生的战争，美国国防部制定了周密的国防动员计划和军队演练计划，在制定计划和演练的过程中，发现部队存在的不足，并在每年国防预算中为这些计划的落地实施拨付数十亿美元加以矫正。此外，美国各军兵种在预算的“运营与维持”项目中都有专门的动员资金，以维持动员项目建设和维护。目前，美国国防部有两个专门的项目——工业基础分析与维持项目（the Industrial Base Analysis and Sustainment（IBAS））和按照《国防生产法》第三章规定启动的项目（DPA Title III Program），专门针对美国国防工业的薄弱环节，如稀土提炼、稀有金属和关键化学品及原材料的生产、高超声速导弹的生产、铸造与锻造设施等，为之提供生产扩张资金[2]。和平时期，维持庞大的动员能力成本高昂，考虑到国防支出的有限性，美国防部专门设立“战略资本办公室”，试图通过贷款或贷款担保的方式，撬动社会资本对关键国防技术领域和敏感产业链的投资[3]。

4. 多途径扩大国防工业产能。美国国防工业动员一般是按照“现有军火储备→现有军工企业增产→现有军工企业扩产扩建→相关民企转产→新建军工企业”的顺序进行的。当小规模冲突发生时，通过扩大国防支出、延长现有军工生产设备的生产时间（如把平时的8小时一班制改为战时的24小时三班倒），提高生产效率，增加现有军工企业的产能便可以实现；当大规模战争发生时，这种挖掘现有军工企业生产潜力的做法不能满足战争需要。二战期间，为了快速扩大国防工业产能，美国政府与大型私人企业（如杜邦、克莱斯勒等）合作，通过政府拨款，私人部门建设、运营并管理的大型国防工业企业的方式，快速扩大国防工业基础，这些“政府所有、合同商运营”的大型国防工业企业建设，快速扩大了国防工业生产能力。此外，美国政府不断加大对原有国营弹药生产企业的投资，扩大这些企业的生产规模和产能。当日本攻击美国珍珠港之后，美国进入全面动员阶段，开始动员大量原来只生产民品的企业转向军工生产[4]。为了帮助企业储备富余的生产能力，美国政府一般采用“政府所有、企业运营”的方式，为企业购买核心生产设施设备，以备扩大生产之用。为了保障大型军工企业维持一定的过剩产能，国防部每年都会支付波音、通用动力等企业一定的资金以维护闲置生产线，如通用动力的俄亥俄州坦克厂每年就获得2.4亿美元“待机费”。国防部还与台积电、三星等外国驻美企业签订协议，战时可把亚利桑那州工厂转产军用芯片。

5. 保障国防工业产业链安全。产业链安全是国防工业动员的重要保证。美国2023年发布的《国防工业战略》指出，国防部要利用数据分析提高国防工业供应链的透明度，以便识别并尽量降低战略性供应链风险，积极主动应对供应链中断问题。美国2024财年《国防授权法案》（NDAA）包含了一系列涉及关键矿物采购、高能材料、军事药品、军事设备、半导体、无人机以及网络安全风险管理工具的供应链条款，包括一个识别某些作战平台供应链漏洞的试点项目。2024财年《国防授权法案》会议报告（Conference Report）提出的行动计划包括提交一份关于高能材料供应链的报告，国防部针对电池和固体火箭发动机的战略。由于许多关键材料存在单一来源供应商的情况，这些战略把培育和认证第二来源供应商作为实现供应链安全的关键步骤。其他事项包括支持小型无人机系统供应链、加强针对关键矿物供应链的对抗性做法的公私信息共享，制定提高工业产能的路线图。对于关键的核心原材料、零部件和装备，要限制使用来自敌对国家的供应商，特别是只有唯一来源的，国会要求国防部必须制定关键供应商限制与保护清单，并给予第二来源建设提供预算支持[5]。

7. 采用易于生产制造的装备设计和生产过程。战争中军需品的大规模消耗需要大量补充，这就需要快速扩大战时生产能力，而这又取决于武器装备制造的难易程度。武器装备设计必须尽可能简单，易于制造，适合规模化生产。美军把“易于产品维护和作战支持”“全寿命周期管理”“设计的可靠性与可维护性”等作为武器研制与采办过程中的基本原则，要求武器装备研制生产必须尽可能采用已有的设计，使用模块化设计与生产，尽可能使用民标、商业技术、数字工程和增材制造技术，减少定制化设计的比重等，模块化、标准化、军民融合式设计与制造都是快速扩大战时武器装备生产能力的重要途径。例如，美国陆军的联合轻型战术车辆（The Army’s Joint Light Tactical Vehicle (JLTV)）就采用开放式模块化系统架构（MOSA）设计和连续竞争合同方式，吸引众多工业企业参与，既避免了单一来源采购的缺点，又培育了众多的国防工业供应商[3]。

8. 充分利用盟友与合作伙伴的生产能力。美国1941年通过《租借法案》，旨在支持盟友抵抗德国法西斯进攻。该法案极大地扩大了美国国防工业的基础和动员能力。向盟友出售武器装备或从盟友那里采购武器装备或配套件，加强武器装备的联合研制，是加强盟友间国防科技工业合作的重要途径。为了应对大国竞争和可能发生的冲突，2024年7月美国发布“区域支持框架”，联合5个国家建立共同的武器装备维持、修理和改造设施。如美国分别在日本和意大利建立了F-35的组装和维修基地。2024年，北约峰会专门发布《北约工业能力扩张承诺书》，承诺将联合澳大利亚、日本、新西兰、韩国等一起，增加国防支出，扩大国防工业基础，加速新技术的运用。放宽对盟友或伙伴国出售武器装备的限制，扩大武器装备出口，通过开放式模块化设计，在全球范围进行武器装备研制生产，以此带动国内国防科技工业规模的扩张，并借此深化与盟国和伙伴国之间的关系[2]。

9. 建立必要的战略储备和前沿预置。武器装备采购涉及主承包商、各级分包商、原材料供应商以及辅助生产商，这些供应商构成完整的国防工业产业链，国防工业动员是所有这些生产商生产能力的扩张，包括整个产业链的安全与扩张。在这些生产商中，有些生产扩张较为容易，而有些则较为困难，需要较长的前置时间。对于生产扩张较为困难的，要做好战略储备，包括关键原材料、零部件、弹药和产成品、生产线、科研与生产人员储备等。如美国在支持乌克兰对抗俄罗斯的初期，其武器装备主要来自于库存。然后再用国会提供的额外拨款购买装备以补充其库存。为了应对来自中国的稀土禁售，美国着手储备稀土和稀有金属资源，并加大对理工科学生的培养，以便应对国防工业规模扩张对理工科劳动力资源的需求[4]。对于那些状态与功能尚好，仍具有使用价值，但当前不大需要的武器装备，美军会把它们暂时维护好并封存起来，一旦发生战争，便立即启用。为了应对特定地区的冲突，美军还会在主要作战方向和作战前沿地带做好战略预置。

10. 争取和动员公众支持。二战爆发前后，对于到底应该是采取孤立主义的政策，还是应该介入战争，美国政府部门和民间争议很大。为争取民众支持参战，罗斯福发表了著名的炉边谈话，并调动媒体进行广泛宣传动员，使美国在真正介入战争之前基本完成了国防动员任务，并扩大了国防工业产能。日本轰炸珍珠港之后，关于是否参战的争论彻底消失。民众的支持形成一股强大洪流和强大动力，减少了战时国防工业动员的阻力。

综上所述，美国国防工业动员是在国会、政府、产业界、社会公众等多方互动框架中进行的，其动员的基础是以私人企业和市场经济为支撑的，动员的主要手段包括法律法规、行政协调、国防支出、国防采办等，市场化色彩浓厚。缺点是战时动员效率低，优点是国防工业体系市场活力高、创新力活跃。

二、美国国防工业动员主要做法的启示

美国国防工业动员主要做法包含的组织领导体系、制度保障与规划体系、国防支出与资金支持、国防工业体系产业链与产能建设、国防采办方法、盟友生产体系、武器装备设计与制造工艺、战略储备和战略预置、民众支持等都是国防工业动员取得成功的关键，也是国防工业动员的基本要素。他山之石，可以攻玉。

1.加强国防工业动员组织协调。国防工业动员是国防动员的重要组成部分，但又有其相对的独立性和专业性。应有相对独立和专业的主管部门专门负责国防工业动员能力建设与管理事务。国防工业动员能力与国防工业平时发展和武器装备研制分不开。平时，我国的武器装备研制采购主要是由军队负责，国防工业建设与管理则主要由国防科技工业管理部门负责的，必须发挥好军队武器装备领导管理和采购部门与地方国防科技工业管理部门各自的积极性，加强沟通协调。军队要加强对战时需求的研究，提出相对明确的作战需求，尤其是对一些关键的武器装备和其关键零部件、原材料、生产线的储备，要有最低限度和战时最高限度的要求，有明确的预案（如战时军队扩编预案、战争形态与持续作战时间的预判等）[6]，并利用国防采办的“指挥棒”“调节器”，加强对平时国防工业生产能力建设、武器装备和战略物资储备等的调节；国防工业管理部门则要按照军方需求把国防工业生产与动员能力建设要求落实到位，真正做到两者无缝衔接，实现“需求与供给的统一”“建用一体，平战结合”和“战略规划-装备采办-工业生产”的无缝衔接。

军队武器装备采购部门对军队现在及未来需求最为了解，对国防工业基础的整体状况以及国防供应链的瓶颈环节最为熟悉，手中可以运用的工具也最多。军方负责武器装备建设的主管机构要充分利用手中的工具促进国防工业平时的能力建设与培育。各级政府国防科技工业主管部门则积极落实军方的国防科技工业动员任务。武器装备采办部门可以在平时工作中，着力培育潜在的武器装备承包商和下级承包商，并把这些企事业单位纳入自己的采办目录清单或国防工业动员可视化系统，一旦战时需要，可以迅速找到所需的企业单位。

2. 完善国防工业动员法律法规。国防工业动员建设和动员实施，涉及众多主体的利益。调动和规范各个主体的行为、调节各个主体的利益，明确各方义务和责任，需要完善的法律法规体系规范。法律法规涉及领域包括：战时动员范围、动员等级、动员资金来源、战时工资与价格的管制、民用物资与企业征用流程、战时动员的补偿机制等内容[7]。要制定国防工业细分领域的《国防工业动员法》或《国防工业动员实施细则》。目前尤其是要完善国防知识产权方面的法律法规。战时国防工业规模的扩张，很大程度上取决于军方所掌握的武器装备生产所需技术资料的完备程度。只有军方掌握了完备的技术资料，才能在战时把这些技术资料转移给被动员企业，以方便企业根据完备技术资料进行转产，进而扩大国防工业基础和生产规模。

3. 制定完善国防工业动员规划并给予财力支持。国防工业动员规划是一段时间内指导国防工业动员工作的“蓝图”和“指南”，规定了国防工业建设和动员工作的主要任务和项目安排。通过定期编制国防工业动员规划计划，可以对整个国防工业基础进行全面“体检”，以便发现国防工业基础中的脆弱环节，并在下一个五年规划中给予解决。国防预算则是落实国防动员规划、计划的年度支出计划。无论是国防工业生产线储备，还是国防工业物资、原材料和关键零部件储备，乃至维持一定规模的专业技术人员和生产人员等，都需要大量的资金，如果完全由企业或地方政府承担，很难承受，这就需要把这些项目支出纳入中央的国防预算或地方预算列支，帮助企业保留一定的富余生产能力。对于那些在战争初期需要量较大的弹药生产企业，而平时因为种种原因产量较低，应给予一定的财政补贴。如何分担国防工业动员的财政成本，是一个急需研究并解决的问题，最佳的解决方法要根据国防工业动员项目的具体情况，“一品一策”，进行支出责任分担。提高并稳定国防预算支出，扩大军品订货规模，优先开发急需的技术和装备，对那些战时急需而产能却难以快速扩张的军品要保持适度的产能“冗余。

4. 大力推进国防科技工业军民融合发展。通过军民融合提升国防工业动员能力、降低国防工业动员能力建设成本、解决军品订货不足时军工企业的生存与发展问题，是武器装备建设和国防工业动员能力建设应该坚持的基本原则。必须大力推进军地规划协同、战略物资储备、数字化与柔性化生产线的研制开发、两用技术与产品的开发生产、军民技术双向转化运用、标准融合与统一、军民兼容的通用化与模块化设计、军民共用工艺开发、军品市场的开放与扩容、多阶段多来源分层次竞争性采购、军民通用品多元化企业的培育、国防风险投资基金的设立、优化国防采办流程等，吸引更多非传统军工企业参与军品研制等工作，厚植国防科技工业动员潜力、扩大国防工业基础，这是军方采办部门和国防科技工业主管部门要高度关注的问题。

5. 建立国防工业产供链可视化系统。国防工业动员要做到“看得见、拉得出、用得上、打得赢”，就必须建立从主承包商、各级分包商、原材料供应商直至辅助生产商的全产业链数据库系统，尤其是对于关键技术和产品、关键的原材料和零部件供应商，军方和国防工业动员部门要做到“心中有数”“账上有底”“系统显示”，对这些企业的产能、储备、上下游配套企业、区域地点及交通条件等进行潜力调查和评估，并基于此建立主要武器装备全产业链动态可视化网络信息系统，作为国防动员信息管理系统的一部分，实现国防动员信息管理系统的一体化、数字化、网络化、可视化、智能化。

6. 做好战略储备与国防预制。要把储备生产能力和关键材料、零部件、分系统作为提升国防动员能力的重要任务。要对现有的武器装备系统进行分析，哪些系统可以快速扩张，哪些会受到关键材料、零部件和分系统的制约，哪些可以用储备产能来代替，并据此对各种武器装备建立分门别类的储备动员计划。特别是对那些动员时间较长，技术繁复或制造困难，严重依赖于国外，“独子线”“唯一来源”的系统、部件、辅件及原材料，要重点做好储备或备份，建立主战装备系统的生产动员预案。这种备份、储备和预案是以未来战争形态对武器装备需求的预判为前提的。要在作战概念设计和作战模拟中加入关键武器装备生产动员的模拟和演练。要加大主要作战方向的前沿预置，提升应对突发战争的能力。

7. 建立国防工业动员预案并加强演练。国防工业动员预案是由平时生产转入战时生产的内容、范围、实施程序和时限的规定，是平时进行动员准备，战时实施动员的具体依据。国防工业动员规划计划既要有国家和各国防工业部门的动员计划，又要有企业和重要产品的动员计划；既要有生产资料动员计划，又要有劳动力动员计划。尤其是主战装备产业链的龙头或链主企业，要有自己的生产动员预案，对产业链的风险点、脆弱点要有清晰的认识，对严重依赖海外供应的材料及零部件等可能受限问题进行审视，并采取措施加以消除，努力实现国防工业的自主、安全、可控。各种计划之间要相互衔接、呼应，不留缺口[7]。

8. 加强武器装备研制国际合作伙伴。加大武器装备的国际贸易，加强武器装备研制生产国际合作，充分利用国外资源，加强国防科技工业产供链建设，降低武器研制成本，提高国防工业产业链韧性和安全。

赢得战争是一切动员工作的出发点和落脚点。国防工业动员建设与准备是为赢得未来战争服务的，特别是面对高端战争中存在的海陆空天一体化作战、智能化无人战争、电磁频谱作战等对武器装备的新需求，要加强对未来科技进步及战争形态变化、潜在威胁、作战场域与冲突持续时间等的研究，努力使今天的准备能够满足未来战争需要。从传统军工领域的基础原材料、关键零部件、重要分系统、武器装备成品、技术与生产线储备、人员与物资、保障条件等，到新质新域的人工智能、信息网络、高超音速武器，再到地空及海上自主系统的开发运用等，尽可能做到全谱系、全覆盖的精准准备、精准实施、精准动员。我国社会主义集中力量办大事的制度优势和以大型国有军工企业为主体的国防工业体系，是我国国防动员最大的优势。坚持并发扬壮大这种优势，必须通过改革不断引入新的主体和力量，不断增强军工行业乃至国家工业基础的韧性，激发创新活力。