央国企如何构建穿透式监管体系？六大模式体系解读

原文标题：国企穿透式监管六大差异化模式体系构建与实践

作者：白万纲

在新一轮国资国企改革向纵深推进、十五五规划全面启动实施的关键阶段，国务院国资委明确提出构建全级次、全链条、全过程、全要素穿透式监管体系，推动国资监管从管企业向管资本根本性转变，从事后处置向事前预警、事中阻断、全程闭环系统性升级。

穿透式监管已成为破解国企层级壁垒、信息孤岛、监管盲区、责任悬空等痛点的核心抓手，是提升国企治理体系与治理能力现代化的必由之路。

但是，各界在构建穿透式监管体系的过程中，感到最为困惑的是：怎么与现有管理系统融合化、怎么结合现有数字化系统、怎么与现有法务、合规、内控、风控、纪检监察等体系结合在一起；怎么个性化、差异化、制度化、体系化，成为个性化现代企业制度的有机组成部分：

为此，至少要关注七大差异化因素或场景

1. 国企类型多元（资本运营、重资产、科创等），监管需求不同。

2. 业务场景差异大（投融、生产、科创），风险点各不相同。

3. 企业层级与规模不一，监管颗粒度需精准适配。

4. 传统“一刀切”监管针对性弱，易出现监管过度或缺位。

5. 不同领域（资产、资本、绩效）监管重点存在本质区别。

6. 混改、境外业务等特殊场景需定制化监管方案。

7. 差异化可实现精准施策，提升监管效能与企业适配性。

本文基于八大共性要素（治理架构、制度体系、数据底座、技术平台、运行机制、监督协同、责任体系、价值导向）、七层统一架构（底层逻辑层、体系支撑层、关注重心层、运行机制层、技术底座层、监督贯通层、价值目标层），系统构建六大差异化穿透式监管模式，即：体系型、风险型、要素型、资产型、资本型、绩效型等六大模式。

《2025—2026年中国司库报告》

（主报告+子报告）

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六大穿透监管模式适用企业和所解决问题：

1. 体系型：针对大型复杂集团，解决制度衰减、管控不统一

2. 风险型：针对强变革型/业务再造型公司/国际化型公司，解决高风险企业，解决风险隐匿、预警滞后

3. 要素型：针对供应链型/平台型/开放整合型公司，解决要素不透明、监管粗放

4. 资产型：金融与多层次控股公司，解决资产体量大，解决资产流失、权属不清

5. 资本型：国有资本投资运营公司/基金管理公司，解决资本失控、底层不明

6. 绩效型：针对战略/科创企业，解决考核虚化、战略衰减

一、穿透式监管要解决什么问题：国资监管的核心痛点与变革动因

穿透式监管的本质是实质重于形式的监管革命，旨在打破传统监管的物理边界、法人壁垒、层级隔离，实现对国企经营管理、风险防控、资本运作、资产安全、绩效责任的全域覆盖、全程可控、全链可溯。

（一）当前国企监管面临的七大核心痛点，正是穿透式监管的靶向解决目标。

1. 层级衰减：企业层级多、法人户数繁，三级及以下主体成监管盲区，政策执行层层衰减、责任悬空。

2. 信息孤岛：各业务系统独立，数据标准不一、不通联，风险发现滞后，隐性风险难识别。

3. 制度空转：制度体系碎片化、各层级标准冲突，四位一体体系未融合，制度仅上墙不落地。

4. 风险隐匿：各类重大风险跨层级传导，风控被动滞后，缺乏全流程预警、溯源与处置能力。

5. 资产流失：国有资产监管粗放，权属不清、账实不符，处置环节低价转让、利益输送等问题频发。

6. 资本失序：资本投融管理全链条缺乏穿透，无序扩张、偏离主业，资本配置与回报效率偏低。

7. 责任悬空：监管责任划分模糊，问责形式化，只追基层不追上级，失察失管问题未严肃追责。

（二）穿透式监管的实施难点与阻碍

1、体制机制阻碍

1）法人独立与实质监管难平衡，混改/参股企业穿透管控难度大。

2）多层级利益博弈，基层抵触、中层抵制，监管要求难直达。

3）权责划分不清，授权不足与管控过度并存，放活与管好难统一。

2、数据技术阻碍

1）数据标准不一、质量差，底层数据缺失失真，支撑乏力。

2）系统割裂、接口不兼容，数据整合难，实时互联互通不足。

3）智能技术应用浅，缺乏成熟风险模型，难实现自动预警与干预。

3、管理能力阻碍

1）部分管理层认知滞后，将穿透监管视为额外负担，推进动力弱。

2）复合型人才短缺，现有人员数据处理、风险研判等能力不足。

3）多部门各自为战，协同机制缺失，监管合力难形成。

4、责任落实阻碍

1）问责机制软化，责任上溯、终身追责未严格执行，违规成本低。

2）穿透监管成效与考核、薪酬、任免绑定不深，激励约束不足。

二、如何穿透：核心路径、八大要素与七大层次

（一）穿透式监管的四大核心路径

国务院国资委明确全级次、全链条、全过程、全要素四大穿透路径，构成穿透式监管的核心框架，四大路径相互关联、相互支撑，共同实现对国有资产运营的全方位穿透管控。

1.全级次穿透：打破法人层级壁垒，从集团总部直达四级及以下子企业、项目公司、境外实体、SPV，实现监管无死角、无特区。

无论企业层级高低、股权结构如何，均纳入监管范围，确保政策要求与监管标准自上而下刚性落地，避免监管层级衰减。

2.全链条穿透：覆盖投资、融资、运营、处置、退出全业务流程，穿透业务表象，直击底层资产、资金流向、交易实质。

从投资立项到退出清算，从融资筹集到资金使用，从资产购置到处置报废，实现全流程可追溯、可管控，防范各类隐性风险。

3.全过程穿透：贯穿决策、执行、监督、问责、整改、复盘全周期，实现事前预警、事中阻断、事后追责闭环。

通过建立事前风险预警机制、事中动态监控与风险阻断机制、事后追责问责与整改复盘机制，实现对风险的全周期管控。

4.全要素穿透：聚焦主体、股权、资金、投资、数据、资产、责任、科技、知识产权等核心管理要素，实现最小单元精准监管。

将监管颗粒度细化到各个核心要素，对每个要素的全生命周期进行精准管控，消除监管盲区与薄弱环节。

（二）在此基础上依托八大共性基础要素

1. 治理架构：坚持党委领导、董事会决策、经理层执行、监督贯通，明确各主体穿透监管权责。

2. 制度体系：构建法务、合规、内控、风险四位一体，全域统一、刚性穿透的制度标准流程体系。

3. 数据底座：建设统一数据湖，打通全业务数据，统一口径标准，保障数据真实、完整、安全。

4. 技术平台：搭建数字化智能平台，实现股权、资金、风险、绩效等穿透监管可视、可预警、可管控。

5. 运行机制：统一采用风险识别—穿透核查—事实确核—责任认定—整改举措—反馈迭代六步闭环。

6. 监督协同：构建纪检、监察、审计、追责问责大监督体系，实现信息共享、联合核查、联动问责。

7. 责任体系：建立直接责任、主管责任、领导责任三级追责，落实责任上溯、终身倒查、闭环绑定。

8. 价值导向：以国有资产保值增值、推动国企高质量发展为核心目标。

这些要素相互关联、有机统一，为穿透式监管模式落地提供坚实支撑，确保各类模式协同发力、全域贯通。

（三）六类监管模式模式统一七大层次

1.底层逻辑层：治理+ 控制 + 协同 + 宏观管理

2.体系支撑层：法务+ 合规 + 内控 + 风险（四位一体）

3.关注重心层：融入核心特征元素的精准监管焦点

4.运行机制层：风险- 核查 - 确核 - 确责 - 举措 - 反馈（六步闭环）

5.技术底座层：数字化转型+ 大数据治理 + 人工智能应用

6.监督贯通层：纪检+ 监察 + 审计 + 追责问责（大监督融合）

7.价值目标层：模式定位与核心监管成效

（四）穿透的核心方法论：实质穿透+ 技术赋能 + 闭环问责

穿透式监管需坚持实质穿透、技术赋能、闭环问责三位一体、协同发力，构建核心监管支撑体系。

1. 实质穿透：突破法人形式、报表与业务表象，穿透核查股权、资金、资产、交易实质，追溯最终受益人、资金用途、资产权属与真实交易目的，直击风险本源。

2. 技术赋能：以数字化平台为基础，运用大数据、AI、知识图谱等技术，打通全域数据，实现智能分析、风险预警、资产监控与全程留痕，为精准监管提供技术支撑。

3. 闭环问责：建立风险识别、穿透核查、事实确核、责任认定、整改落实、反馈迭代的全流程闭环，做到从严问责、彻底整改、持续优化，形成监管长效机制。

三、六大穿透式监管模式分析及案例

模式一：体系型穿透模式—— 全域治理架构下的制度一体化穿透

1.体系型监管模式七层架构核心内涵

·底层逻辑层：以治理为骨架、控制为手段、协同为路径、宏观管理为引领，构建覆盖全集团、全层级、全业务的统一监管逻辑，确保监管要求自上而下层层穿透、刚性落地。通过完善治理架构、强化管控措施、促进协同配合、加强宏观统筹，形成上下联动、左右协同、全域覆盖的监管格局，解决传统监管中层级衰减、制度碎片化等问题。

·体系支撑层：全面贯通法务、合规、内控、风控四位一体体系，将法律约束、合规准则、内控流程、风险管控深度融合，形成统一的监管规则与执行标准。法务为监管提供法律依据与保障，合规明确企业经营行为边界，内控通过设置控制节点防范管理风险，风控通过风险识别与预警保障企业稳健运营。

·关注重点层（注意体系型监管模式的核心差异就在这里，这个层次集成了该穿透式监管模式核心要素，核心要点，核心功能，核心价值，作为体系建设与运行的核心与主轴来驱动该模式运行）：聚焦八全理念深度融入 + 制度体系一体化构建，重点围绕全过程、全要素、全价值、全功能、全流程、全业务、全风险、全合规开展制度统筹，解决制度碎片化、监管孤岛、标准冲突、多层级执行失灵问题。

·运行机制层：识别制度缺陷、标准冲突、执行偏差、监管空白等风险；核查八全覆盖度、制度体系完整性、层级执行一致性、流程嵌入有效性；确核问题根源、影响范围与严重等级；认定制度制定、层级传导、执行落地、监督检查责任；采取制度修订、标准统一、流程重构、培训宣贯等整改举措；跟踪整改进度、验证整改效果、迭代制度体系、沉淀监管经验，形成闭环反馈。

·技术底座层：依托制度数字化管理平台、流程引擎、大数据规则库与AI 智能审查技术，实现制度八全要求的数字化嵌入、执行数据自动采集、偏差智能预警、规则动态优化。

·监督贯通层：与纪检、监察、审计、追责全面衔接，对八全制度落地不力、制度空转、执行违规等行为开展监督检查，严肃追责问责，确保制度体系从顶层设计到底层执行无缝衔接。

·价值目标层：筑牢集团穿透式监管的制度底座，实现制度一体化、标准统一化、执行刚性化、治理规范化，为各类穿透监管模式提供坚实的制度支撑。

2. 案例

案例1：国家电网有限公司

国家电网作为全球最大的公用事业央企，下属法人单位超2000 家，管理层级多达 5 级，业务覆盖发电、输电、配电、售电、储能、数字产业等多元领域，长期面临制度体系碎片化、跨区域标准不统一、基层执行层层衰减、监管孤岛突出等痛点。

为解决上述问题，国家电网全面推行体系型穿透监管，以八全理念为统领，重构全域统一制度体系：

·制度整合与统一：整合法务、合规、内控、风控四位一体管理要求，废止冗余、冲突制度1200 余项，统一发布集团级核心管控制度 386 项，实现全层级、全业务监管标准一本账。

·制度数字化落地：搭建制度数字化管理平台，将刚性管控条款转化为系统内嵌规则，嵌入业务流程关键节点，实现制度执行自动校验、流程节点刚性拦截。

·穿透式执行监测：建立穿透式执行监测机制，运用大数据技术对三级及以下子企业、县公司制度落地情况实时扫描、智能预警，集团总部与上级单位及时介入督导。

·监督与问责联动：将制度执行成效与纪检监察、内部审计、绩效考核全面挂钩，对制度空转、执行不力、变通操作等问题严肃追责问责。

通过体系型穿透监管，国家电网彻底解决了制度标准不一、执行衰减、监管空白等问题，集团管控效能提升80%，合规风险发生率下降 85%，为全集团各类穿透监管模式奠定了坚实制度底座。

案例2：山东省国有资本投资运营集团有限公司

山东国投作为山东省属1+4核心国有资本投资运营平台，下属企业横跨能源、金融、科创、基建、康养等多个领域，法人户数多、层级链条长、制度体系互不兼容，存在监管标准冲突、流程规则不一、多层级执行失灵等典型问题。

为破解上述难题，山东国投以体系型穿透模式为核心抓手，全面推进制度一体化建设：

·统一治理管控框架：搭建集团统一治理管控框架，明确各层级监管权责，将法务、合规、内控、风控要求深度嵌入制度设计全流程。

·重构八全制度库：按照八全理念重构集团制度库，统一审批流程、管控节点、操作规范，针对不同业务板块制定差异化实施细则。

·上线制度数字化穿透平台：实现制度自动推送、执行痕迹留痕、偏差智能预警，员工开展业务时系统自动记录制度执行情况，对违规操作进行预警。

·建立监督贯通机制：由纪检、审计、风控部门联合开展制度落地专项督查，对执行不力单位与责任人进行约谈、通报与问责。

通过体系型穿透，山东国投实现了监管标准全域统一、制度要求刚性落地，彻底解决了多层级监管失灵问题，集团治理规范化水平大幅提升。

模式二：风险型穿透模式—— 全场景智能预警下的风险闭环穿透

1.风险型七层架构核心内涵

·底层逻辑层：以风险治理为核心，强化风险控制底线，推动跨部门、跨层级风险协同，落实宏观风险研判与整体风险统筹管理。通过建立健全风险治理架构、明确风险管控责任、完善风险管控机制，实现对各类风险的有效管控。

·体系支撑层：以法务兜底法律风险、合规明确行为边界、内控设置控制节点、风险实施监测预警，形成四位一体的风险防控支撑体系。

·关注重点层（注意这是风险型监管模式集成化的核心与主轴）：聚焦十一类重大风险实时监测、风险信号精准捕捉、风险源头穿透溯源、风险事件闭环处置，重点解决风险隐匿、风险传导、处置滞后、防控被动问题。十一类重大风险包括金融风险、债务风险、投资风险、境外风险、合规风险、安全风险、质量风险、舆情风险、供应链风险、数据安全风险、知识产权风险。

·运行机制层：对指标异常、数据偏离、行为异动开展风险识别；对风险源头、传导路径、关联主体开展穿透核查；对风险等级、损失程度、成因事实开展确核；对监测责任、预警责任、处置责任开展认定；通过风险阻断、缓释、纠偏、优化落实整改举措；通过模型优化、阈值调整、复盘总结形成闭环反馈。

·技术底座层：依托风险监测驾驶舱、大数据风险画像、AI 智能预警算法，实现 7×24 小时自动扫描、智能研判、分级推送、全程留痕。

·监督贯通层：将风险线索与纪检、监察、审计联动，对风险背后的失职、渎职、利益输送、违规违纪问题严肃追责，形成风控与监督同向发力。

·价值目标层：实现从事后处置向事前预警、事中阻断转型，守住不发生重大风险底线，构建主动式、智能化、穿透式风险防控体系。

2. 案例

案例1：中国工商银行股份有限公司

中国工商银行作为国有大型商业银行，网点与子公司覆盖全球，业务规模大、风险类型多、跨境传导性强，信用风险、市场风险、操作风险、合规风险、境外风险高度集中，传统事后处置模式难以满足防控需求。

为应对上述挑战，工行全面构建风险型穿透监管体系：

·搭建全球统一智能风险监测驾驶舱：覆盖十一类重大风险，整合全球业务数据、客户数据、风险数据等多维度数据，直观展示风险实时状况、风险等级、分布区域、传导路径。

·构建AI 智能预警模型：运用大数据与 AI 算法构建 286 个风险预警模型，涵盖各类风险领域，通过分析客户信用状况、交易行为、市场波动等数据，实现风险自动识别与精准预警。

·实施穿透式核查与溯源：对风险信号进行穿透式核查，直达基层网点、具体业务、底层资产与交易对手，溯源风险源头与传导路径。

·建立风险处置闭环机制：建立风险识别、预警、阻断、缓释、复盘全程可控的闭环机制，风险预警发出后自动推送至相关责任部门，及时开展处置工作，事后复盘优化防控措施。

通过风险型穿透监管体系的构建与实施，工行风险发现周期从3 个月缩短至实时，重大风险事件发生率下降 70%，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。

案例2：北京国有资本运营管理有限公司

北京国管作为北京市核心城市建设与产业投资平台，承担重大项目投资、城市基础设施建设、民生保障等职能，具有债务规模大、项目周期长、现金流管控要求高、风险敞口广泛等特征，属于典型的高负债、重投资类国企。

为有效防范各类风险，北京国管全面推行风险型穿透监管：

·建立全口径风险监测体系：聚焦债务风险、投资风险、现金流风险、合规风险四大领域，建立全口径风险监测体系，涵盖债务规模、投资进度、现金流状况、合规性等关键指标。

·搭建穿透式风险监控平台：将每一笔融资、每一个项目、每一家子公司全部纳入实时监测，实现风险指标动态预警，当指标达到预警阈值时系统自动发出预警信号。

·开展穿透式风险核查与溯源：对风险隐患开展穿透式核查，直达底层项目、资金用途与还款来源，明确风险真实状况与根源。

·建立风险分级处置机制：将风险划分为四个等级，制定差异化处置方案，一般风险由业务部门自行处置，较大风险由部门负责人牵头处置，重大风险由公司管理层统筹处置，特大风险上报董事会与国资委。

通过风险型穿透监管，北京国管债务风险总体可控，现金流安全边际持续提升，未发生任何重大风险事件。

模式三：要素型穿透模式—— 核心管理要素全生命周期解构穿透

1.要素型七层架构核心内涵

·底层逻辑层：以要素治理为最小单元、控制为精准手段、协同为跨要素纽带、宏观管理为要素布局引领，实现关键管理要素的精细化、穿透式监管。

·体系支撑层：将法务、合规、内控、风控四位一体要求嵌入各要素全生命周期，确保要素管理合法合规、风险可控、内控有效。

·关注重点层（注意这是要素型监管模式集成化的核心与主轴）：聚焦十三个核心管理要素全生命周期穿透监管，重点覆盖主体，产权，治理，决策，业务，资金，数据，财务，责任，绩效，合规，风险，监督等十三个要素，解决监管颗粒度不足、要素关联不清、交叉领域失管问题。

·运行机制层：识别要素缺失、异动、关联异常、失控、价值贬损等风险；核查十三个要素的全生命周期轨迹、层级穿透关系、实质控制状态、关联要素联动情况；确核要素问题性质、影响范围、风险等级与证据链；认定要素管理、操作、监督、整改责任；采取要素补全、规范管理、关联梳理、流程优化等整改举措；跟踪要素状态、验证整改效果、迭代管理标准、复盘问题教训，形成闭环反馈。

·技术底座层：依托要素监管数字化平台、知识图谱、大数据关联分析、AI 智能识别技术，实现十三个要素的来源可溯、去向可追、状态可控、责任可究。

·监督贯通层：与纪检、监察、审计、追责深度联动，对十三个要素管理中的违规操作、利益输送、失职失责行为开展穿透式监督，实现要素监管与责任追究刚性绑定。

·价值目标层：实现十三个核心管理要素的精准管控、关联穿透、全域覆盖，消除监管盲区，构建要素级精细化穿透监管体系。

2. 案例

案例1：重庆市国有资产监督管理委员会

重庆市国资委统筹监管全市37 家市属重点国企，企业普遍存在股权结构复杂、混改比例高、关联交易隐蔽、资金流向分散、数据要素管理粗放等问题，传统监管颗粒度粗、看不清、管不细。

市国资委在全国率先推行要素型穿透监管：

·构建统一要素监管平台：聚焦十三大核心要素，构建全市统一要素监管平台，实现要素集中管理与精准监管。

·运用知识图谱绘制全景图：运用知识图谱技术绘制国企股权、资金、关联交易、投资链条全景图，穿透识别隐性关联、代持持股、利益输送、违规交易等问题。

·建立要素异动AI 监测模型：对要素缺失、异常流转、失控风险自动预警，及时发现要素管理中的异常情况。

·实施全生命周期穿透核查：实现要素来源可溯、去向可追、状态可控、责任可究，对要素全生命周期进行全程监管。

通过要素型穿透，重庆国企监管盲区全面消除，关联交易违规率下降90%，资金使用效率提升 40%，成为地方国企要素精准监管典范。

案例2：中国电子科技集团有限公司

中电科是承担国家关键核心技术攻关的科技型央企，以数据、软件、核心芯片、知识产权、科研成果为核心竞争力，属于典型的科技密集型、知识产权密集型、数据密集型国企，核心要素流失、泄密、失控风险极高。

集团全面实施要素型穿透监管：

·建立核心要素全生命周期管理台账：对数据资产、知识产权、科研成果、核心技术、关键人员等核心要素建立全生命周期管理台账，实现要素动态管理。

·搭建要素数字化监管平台：运用知识图谱厘清要素权属、流转、使用、对外合作等全链条信息，实现要素信息可视化。

·实时监测要素风险：对要素异动、违规使用、对外转让、泄密风险进行实时监测与智能预警，及时防范各类风险。

通过要素型穿透，中电科实现核心要素全流程可控、可溯、可查，有效保障国家关键核心技术安全。

模式四：资产型穿透模式—— 国有资产全形态价值守护穿透

1.资产型七层架构核心内涵

·底层逻辑层：以资产治理为核心、控制为安全底线、协同为跨部门纽带、宏观管理为保值增值引领，实现全域国有资产的统一监管与价值守护。

·体系支撑层：以法务明晰资产权属、合规规范资产流转、内控强化资产运营、风险防范资产流失，构建覆盖资产全生命周期的四位一体支撑体系。

·关注重点层（注意这是资产型监管模式集成化的核心与主轴）：聚焦全域国有资产全形态穿透监管，全面覆盖实物资产、无形资产、金融资产、产权股权资产、境外资产等各类形态，重点解决权属不清、账实不符、违规处置、资产流失、价值贬损问题。

·运行机制层：识别资产流失、减值、违规处置、权属不清、账实不符等风险；穿透核查全域国有资产的形态转换、权属关系、价值变动、流转路径、底层资产实质；确核资产损失金额、问题性质、违规事实与责任线索；认定资产采购、运营、处置、监督、整改责任；采取权属厘清、账实核对、价值修复、处置规范等整改举措；跟踪资产状态、验证整改效果、优化管理流程、复盘流失教训，形成闭环反馈。

·技术底座层：依托资产数字化监管平台、一物一码标识、物联网监测、区块链存证技术，实现全域国有资产的全程可视化、动态化、穿透式管理。

·监督贯通层：与纪检、监察、审计、追责紧密衔接，对全域国有资产流失、低价处置、利益输送等行为开展联合核查，严肃追责问责，筑牢国有资产安全防线。

·价值目标层：实现全域国有资产权属清晰、账实相符、流转可溯、处置可控、保值增值，构建全方位、全形态、全生命周期的资产穿透监管格局。

2. 案例

案例1：中国五矿集团有限公司

中国五矿是全球最大的金属矿产企业集团，属于典型资源型国企，境内外矿产资源、土地、设备、房产、股权、无形资产等全形态资产规模巨大、分布广泛、形态复杂，长期存在账实不符、权属不清、资产流失、违规处置等风险。

集团全面推行资产型穿透监管：

·开展全形态资产大清查：厘清资产权属、核实资产价值、统一入账管理，彻底解决账实不符问题，建立完整的资产台账。

·搭建资产全生命周期数字化监管平台：推行一物一码、物联网监测、卫星遥感盘点等技术手段，实现资产全程可视、可查、可控。

·穿透式审批与流转追踪：对资产采购、运营、处置、抵押、报废实行穿透式审批与流转追踪，确保资产流转合规。

·区块链存证关键信息：运用区块链技术对资产权属、交易、评估、审批关键信息存证防篡改，保障资产信息安全。

通过资产型穿透，五矿集团账实相符率100%，资产流失风险下降 95%，国有资产保值增值率连续三年保持行业领先。

案例2：中国宝武钢铁集团有限公司

中国宝武是全球最大钢铁制造央企，属于重资产、大规模、全链条制造型国企，生产设备、厂房、原料、存货、备品备件、土地使用权等实物资产规模巨大、分布广、盘点难、管控复杂。

集团实施资产型穿透监管模式：

·构建资产数字化管控平台：构建覆盖全集团的资产数字化管控平台，统一资产分类、编码、估值、折旧标准，实现资产标准化管理。

·动态监测核心资产：对设备、存货、不动产等核心资产实行穿透式动态监测，实现从采购、入库、使用、维修到处置全生命周期可追溯。

·建立资产风险自动预警机制：对资产闲置、减值、流失风险自动预警，及时发现资产管理中的问题。

通过资产型穿透监管，中国宝武资产利用效率提升30%，闲置资产大幅下降，资产安全防线全面筑牢。

模式五：资本型穿透模式—— 国有资本投融管退全链条穿透

1.资本型七层架构核心内涵

·底层逻辑层：以资本治理为主线、控制为布局边界、协同为投融纽带、宏观管理为资本配置引领，推动从管企业向管资本的根本性转变。

·体系支撑层：将法务、合规、内控、风控四位一体要求全面嵌入资本投、融、管、退全流程，确保全域国有资本运作合法合规、风险可控、权责清晰。

·关注重点层（注意这是资本型监管模式集成化的核心与主轴）：聚焦全域国有资本全链条穿透监管，覆盖资本布局、股权投资、融资运作、资本收益、股权退出、混改重组、基金运作、境外资本等全环节，重点防范资本无序扩张、投资低效、股权失控、收益流失、混改不规范问题。

·运行机制层：识别资本无序扩张、投资失误、股权失控、收益流失、混改违规等风险；穿透核查全域国有资本的层级结构、底层资产、实际控制人、资金流向、收益分配路径；确核资本损失规模、问题性质、违规事实与责任主体；认定资本布局、投资决策、投后管理、退出处置、监督管控责任；采取布局优化、项目纠偏、股权规范、收益追缴、退出完善等整改举措；跟踪资本运作状态、验证整改效果、优化投融管退机制、复盘资本运作教训，形成闭环反馈。

·技术底座层：依托资本监管数字化平台、股权穿透模型、大数据资金追踪、AI 投资评估技术，实现全域国有资本投融管退全链条的可视化、智能化、穿透式管控。

·监督贯通层：与纪检、监察、审计、追责深度融合，对全域国有资本运作中的违规决策、利益输送、低效投资、失职失责行为开展穿透式监督，落实终身追责与倒查机制。

·价值目标层：优化全域国有资本布局，提升资本配置效率与回报水平，实现国有资本功能放大、安全可控与保值增值，构建现代化的资本穿透监管体系。

2. 案例

案例1：山西省国有资本运营有限公司

山西国运是山西省省级国有资本运营公司核心平台，以管资本为核心职能，承担全省国有资本布局优化、结构调整、股权运作、基金投资、价值管理等任务，资本层级深、底层资产复杂、投融管退链条长。

公司全面实施资本型穿透监管：

·搭建数智化穿透监管平台：搭建国有资本数智化穿透监管平台，覆盖资本布局、投资、融资、运营、收益、退出、混改全链条，实现资本运作全程可视化。

·运用股权穿透模型：运用股权穿透模型，穿透至底层资产、实际控制人、资金最终流向，清晰掌握资本运作轨迹。

·全流程穿透管控：对投资决策、投后管理、股权运作、收益分配、退出路径实行全流程穿透管控，确保资本运作合规高效。

·严控资本无序扩张：聚焦主责主业优化资本配置，避免资本投向非主业领域，提升资本配置效率。

通过资本型穿透，山西国运实现国有资本布局持续优化，资本回报率大幅提升，成功实现从管企业向管资本转型。

案例2：中国诚通控股集团有限公司

中国诚通是中央首批国有资本运营公司试点央企，核心业务涵盖基金投资、股权运营、资产重组、资本运作、混改实施等，基金层级多、参股企业广、资本结构复杂，是典型以资本运作为主业的国企集团。

集团构建资本型穿透监管模式：

·搭建全链条穿透平台：搭建资本投融管退全链条穿透平台，实现基金、股权、项目、资金全景可视，动态掌握资本运作情况。

·穿透式管理基金运作：对基金设立、投资、管理、退出、收益分配实行穿透式管理，确保基金运作合规。

·精准穿透参股企业：精准穿透参股企业股权结构、实际控制人、经营状况、关联交易，全面掌握参股企业情况。

通过资本型穿透，中国诚通资本运作效率显著提升，国有资本功能有效放大，成为国家级资本运营标杆。

模式六：绩效型穿透模式—— 战略锚定与责任导向的结果评价穿透

1.绩效型七层架构核心内涵

·底层逻辑层：以战略绩效治理为引领、控制为目标底线、协同为执行纽带、宏观管理为绩效统筹引领，确保集团战略目标自上而下层层穿透、落地见效。

·体系支撑层：将法务、合规、内控、风控四位一体要求融入绩效指标设定、分解、执行、考核、结果应用全流程，实现绩效监管与合规风控一体化。

·关注重点层（注意这是绩效型监管模式集成化的核心与主轴）：聚焦战略目标穿透+ 全要素绩效覆盖 + 责任闭环绑定，重点围绕集团战略分解、财务与非财务绩效、短期与长期绩效、经营与合规绩效开展穿透评价，解决战略漂移、目标虚化、考核失真、责任悬空、短期行为问题。

·运行机制层：识别战略目标偏离、绩效指标失真、执行推进滞后、考核结果失效、激励约束失衡等风险；穿透核查绩效目标分解、执行过程、数据核算、责任落实的全层级、全环节情况；确核绩效偏差程度、问题根源、影响范围与责任事实；认定目标制定、执行推进、考核评价、结果应用责任；采取目标校准、执行强化、考核规范、激励优化等整改举措；跟踪绩效动态、验证整改效果、迭代绩效体系、复盘管理问题，形成闭环反馈。

·技术底座层：依托战略绩效驾驶舱、大数据实时采集、AI 偏差诊断、绩效模型算法，实现绩效目标穿透、执行监控、偏差预警、结果评价的智能化管理。

·监督贯通层：与纪检、监察、审计、追责、干部任免、薪酬分配全面衔接，对绩效造假、失职失责、目标未达等行为开展监督问责，强化绩效结果的刚性运用。

·价值目标层：确保集团战略目标层层落地、上下同欲、责任闭环，以绩效穿透监管推动国企高质量发展与价值创造。

2. 案例

案例1：中国航天科技集团有限公司

航天科技是承担国家重大战略工程、国防科技、航天重大工程的核心央企，战略使命特殊、任务刚性强、责任重大，属于典型国家战略使命型国企，必须确保战略目标不漂移、不衰减、不落空。

集团全面实施绩效型穿透监管：

·战略目标层层穿透分解：将国家战略、集团重大工程、科技创新任务自上而下层层穿透，分解至院所、部门、科研团队、关键岗位，确保战略目标落地。

·构建一体化绩效评价体系：构建战略、财务、创新、质量、安全、合规一体化绩效评价体系，全面覆盖各类绩效指标。

·搭建战略绩效驾驶舱：实时监测目标执行进度，AI 智能诊断执行偏差，及时发现并解决绩效执行中的问题。

·穿透核查绩效全流程：穿透核查绩效数据真实性、目标完成度、责任落实情况，确保绩效评价真实准确。

通过绩效型穿透，航天科技战略执行率100%，重大任务圆满完成，实现上下同欲、责任闭环。

案例2：中国中车集团有限公司

中国中车是全球轨道交通装备高端制造龙头企业，处于高度市场化竞争领域，创新要求高、质量责任重、经营压力大，属于典型市场化竞争类高端制造国企，亟需解决战略虚化、考核失真、责任悬空、短期行为等问题。

集团构建绩效型穿透监管体系：

·战略目标穿透至基层：将集团创新战略、市场战略、质量战略、国际化战略穿透至子公司、产线、班组、岗位，确保战略目标层层落地。

·建立综合绩效评价体系：建立财务绩效、创新绩效、质量绩效、合规绩效、市场绩效综合评价体系，全面评价企业经营成效。

·搭建绩效数字化监控平台：实时跟踪指标完成情况，自动预警滞后风险，及时发现绩效执行中的问题。

通过绩效型穿透，中国中车战略执行力、市场竞争力、经营效益全面提升，持续保持全球行业领先地位。

四、穿透式监管的实施路径与落地保障

（一）实施路径：三步走战略推进穿透式监管落地

1.第一阶段（1-2 年）：基础建设与试点突破

·完成制度体系整合：整合法务、合规、内控、风控四位一体制度，消除制度冲突与碎片化，建立统一的监管制度与标准体系。

·搭建数据底座与技术平台：建设集团统一数据湖，打通核心业务系统数据，统一数据标准；搭建穿透式监管数字化平台，实现核心功能模块上线。

·选择重点领域试点：选取风险集中、问题突出的领域（如跨境业务、混改企业、基金投资）开展穿透式监管试点，总结可复制的实践经验。

2.第二阶段（2-3 年）：全面推广与深度融合

·全域覆盖穿透监管：将试点经验推广至全集团、全层级、全业务，实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透监管全覆盖。

·深化技术赋能：优化AI 预警模型、知识图谱等智能工具，提升监管的智能化与精准化水平；实现监管平台与业务系统深度融合，嵌入业务流程关键节点。

·完善协同机制：健全大监督协同体系，强化纪检、监察、审计、风控等部门联动，形成监管合力。

3.第三阶段（3-5 年）：优化升级与长效运行

·构建动态优化体系：根据国资国企改革要求、市场环境变化、企业发展阶段，动态优化穿透监管制度、指标体系、技术模型。

·实现价值创造转型：从风险防控导向向价值创造导向升级，通过穿透监管优化资源配置、提升运营效率、放大国有资本功能。

·形成长效机制：将穿透式监管纳入国企治理体系，形成制度完善、技术先进、协同高效、责任闭环的长效运行机制。

（二）落地保障：四大支撑体系确保穿透监管见效

1.组织保障：成立穿透式监管领导小组，由集团党委牵头，董事会、经理层、监督部门负责人参与，统筹推进穿透监管体系建设；明确各部门穿透监管职责，设立专职穿透监管岗位，配备复合型专业人才。

2.资源保障：加大数字化转型投入，保障数据底座、技术平台建设与运维资金；加强人才队伍建设，通过内部培养、外部引进、专业培训等方式，打造兼具国资监管、法务合规、风控审计、数字化技术的复合型人才队伍。

3.考核保障：将穿透监管成效纳入各层级、各部门绩效考核体系，设置穿透监管覆盖率、风险预警准确率、问题整改率等核心考核指标；考核结果与干部任免、薪酬分配、评优评先直接挂钩，强化激励约束。

4.文化保障：加强穿透式监管理念宣贯，通过培训、案例分享、制度解读等方式，提升全员对穿透监管的认知与认同；培育合规穿透、风险可控、价值创造的监管文化，形成全员参与、全程坚守、全域覆盖的监管氛围。

五、与十五五规划及国资国企改革的深度融合

（一）对接十五五规划战略要求

十五五规划强调深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升核心竞争力，穿透式监管作为国资监管现代化的核心手段，需深度对接规划要求：

·服务国家战略：通过穿透式监管引导国有资本向战略性新兴产业、未来产业、关键核心领域集中，助力实现科技自立自强、绿色低碳发展等国家战略。

·优化国有资本布局：依托穿透式监管精准掌握国有资本分布与运作情况，推动国有资本从非主业、低效领域退出，向主业集中、向优势企业集中，提升资本配置效率。

·防控重大风险：围绕十五五规划提出的金融风险、债务风险、国家安全风险等重点领域，强化穿透式监管，守住不发生系统性风险底线。

（二）支撑国资国企改革深化

1.助力管资本转型：穿透式监管聚焦资本投融管退全链条，强化对底层资产、资金流向、实际控制人的穿透，推动国资监管从管企业向管资本根本性转变。

2.规范混合所有制改革：通过股权穿透、合规穿透、资产穿透，防范混改过程中股权失控、资产流失、利益输送等风险，保障混改规范有序推进。

3.强化国企治理现代化：将穿透式监管融入国企治理架构，完善党委领导、董事会决策、经理层执行、监督贯通的治理格局，提升国企治理体系与治理能力现代化水平。

4.推动数字化转型：穿透式监管以数字化平台为技术底座，倒逼国企加快业务系统整合、数据治理、智能技术应用，同步推进监管数字化与企业数字化转型。

写给未来的话

建设国企穿透式监管体系十条行动建议

1. 锚定战略核心目标，以穿透到底、精准监管、赋能发展为导向，破解多层级管理壁垒，守住国有资产安全底线，推动国企高质量发展。

2. 筑牢底层治理逻辑，以治理+控制+协同+宏观管理四维度为基础，深度融合法务、合规、内控、风控四位一体要求，搭建系统规范的监管框架。

3. 构建全维度立体化管控体系，严格落实全级次、全链条、全过程、全要素穿透要求，实现国企经营管理全域监管无死角、无盲区。

4. 抓实监管基础摸排工作，全面摸清集团各级子公司、核心业务、全形态资产、潜在风险底数，建立动态更新、全程可溯的监管基础台账。

5. 强化数字化技术深度赋能，打通各层级、各业务系统数据壁垒，搭建一体化智能监管平台，实现数据实时采集、智能分析、风险精准预警。

6. 落地六步闭环管理机制，严格执行风险识别-穿透核查-事实确核-责任认定-整改举措-反馈迭代，推动监管从被动应对向主动预防转型。

7. 实施精准靶向差异化监管，聚焦核心业务、关键风险点及特殊主体，精准施策、避免一刀切，提升监管针对性与有效性。

8. 层层压实全员监管责任，明确集团总部、各级子公司、各职能部门权责，建立直接、主管、领导三级追责体系，形成上下联动、横向协同的监管格局。

9. 坚持实用落地与简约高效，摒弃形式化流程，让监管体系适配企业实际运营，易操作、能落地、可执行。

10. 推动监管体系动态迭代升级，紧跟十五五规划与改革要求，拓展至ESG、绿色低碳等新领域，持续优化监管模式，构建长效监管机制。

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（主报告+子报告）

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