「党建治学」蔡志强等：纪检监察权的创制、内涵及运行

蔡志强等：纪检监察权的创制、内涵及运行

党建治学

摘 要：纪检监察权是中国共产党在推进全面从严治党、以党的自我革命引领伟大社会革命中建构的权力 。作为党和国家权力运行体系的重要组成部分，其创制旨在系统解决长期执政条件下的自我监督难题 。 纪检监察权的创制坚持人民至上的根本政治立场，继承和发展了马克思主义权力监督理论，并通过党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公的组织形式，实现党内监督与国家监察的有机统一 。从内涵看，纪检监察权是党推进自我革命、深化国家治理的重要权力，是纪法贯通的复合性监督权，在运行上遵循法治原则，注重惩戒与教育相结合 。纪检监察权的规范运行，根本在于坚持和加强党的全面领导，关键在于构建系统完善的权力配置与监督制约机制。

关键词：纪检监察权；自我革命；专责监督；规范运行

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进全面从严治党的伟大实践中，将深化纪检监察体制改革作为事关全局的重大政治改革进行顶层设计 。随着国家监察委员会的依法设立，并与党的纪律检查机关合署办公，党的纪律检查权与国家监察权实现了历史性整合与重塑，形成了纪检监察权这一新型复合性权力 。这一权力的创制，源于党破解自我监督难题、跳出治乱兴衰历史周期率的革命性实践 。科学把握纪检监察权的创制、内涵及其运行机制，形成对纪检监察权的学理化阐释，对于坚持和完善党和国家监督体系，建立健全体现中国特色的监督制度，构建纪检监察学科体系，推动纪检监察工作高质量发展具有重要意义。

一、纪检监察权的创制逻辑

纪检监察权是中国共产党在长期自我革命实践中，融通历史智慧、实践与理论创新成果及时代发展所需形成的原创性权力 。系统把握纪检监察权的创制逻辑，可从创制基础、理论源流、组织变迁与权力形态等层面展开。

（一）创制基础：权力来源的人民性和党的自我革命的双重驱动

纪检监察权的创制，是“坚持党中央集中统一领导 ”这一最高政治原则与“一切权力属于人民 ”这一宪法原则辩证统一的结果 。党和国家的权力源于人民，必须服务于人民 。为从根本上防范权力异化 ，确保党的宗旨落到实处，党必须以彻底的自我革命精神，对一切行使公权力的主体加强监督 。 习近平总书记深刻指出：“我们的权力是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，姓公不姓私，只能用来为党分忧、为国干事、为民谋利。”[1]341这一重要论述揭示了社会主义国家权力的根本属性，阐明了党性和人民性从来都是一致的、统一的，也明晰了党的意志、人民意志和国家意志高度统一的内在逻辑 。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》规定，党的中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，党的地方各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生。 《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）规定，国家各级监察委员会由同级人民代表大会产生 ，对其负责，受其监督 。这些制度安排表明，纪检监察权既源于党的领导和党内民主集中制，也来自人民通过人民代表大会制度所实现的国家赋权 。作为执纪执法权力，纪检监察权的目标指向始终是坚持和加强党的集中统一领导，不断惩治各种不正之风和腐败问题，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

纪检监察权形成于党以自我革命跳出治乱兴衰历史周期率、引领伟大社会革命的伟大实践，是中国共产党破解自我监督这一世界性难题的重大创制成果 。习近平总书记指出：“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想 。我们要通过行动回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’。”[2]511纪检监察权正是这一“绝世武功 ”的制度化体现 。习近平总书记在关于党的自我革命需要把握好的“九个以 ”实践要求中，提出“ 以自我监督和人民监督相结合为强大动力 ”[3] 。这一论断阐明，自我革命作为我们党最鲜明的品格，是依靠自身力量发现问题 、纠正偏差的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高过程，而监督则是自我革命得以持续深化和有效落实的重要路径和关键机制 。推进自我革命必须有强有力的制度支撑与权力载体 。纪检监察权承载并推进了党内监督与人民监督的有机结合，形成了极具中国特色、科学完备的权力监督体系，有利于对党组织和全体党员干部及所有行使公权力的公职人员实施统一、有力、全覆盖的监督 。因此，纪检监察权不仅是党的自我革命从理念走向实践的核心载体，也是自我革命制度化、常态化的根本保障。

（二）理论源流：马克思主义权力监督理论的守正与创新

马克思 、恩格斯 、列宁等革命导师在批判旧国家机器与探索无产阶级政权建设的过程中，围绕如何防止“社会公仆 ”蜕变为“社会主人”、克服权力异化、保障政权的人民性等根本性问题，形成了奠基性的权力监督理论，构成了纪检监察权创制的理论原点 。马克思在总结巴黎公社经验时指出，公社作为“人民群众获得社会解放的政治形式 ”[4]195，其一切权力属于人民，作为“社会公仆 ”的国家机关工作人员必须“在公众监督之下进行工作 ”[4]196 。这为纪检监察权内置人民性基因、维护人民主体地位提供了理论依据 。列宁在强调监督的阶级性质的同时，指出：“工人在夺得政权之后……为了防止这些人变成官僚，就会立即采取马克思和恩格斯详细分析过的措施：（1）不但选举产生 ，而且随时可以撤换；（2）报酬不得高于工人的工资；（3）立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能 ，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’。”[5]这一兼具理想色彩和坚定斗争精神的构想，意在通过最广泛、最直接的人民参与和监督来克服官僚主义、防止权力垄断和政党蜕变 。列宁还将严明党的纪律视为无产阶级政党实施权力监督的根本保障，推动创立了中央监察委员会，以确保有效监督党的领导机关 。在处理国家机关中的官僚主义问题时，列宁更是高度重视国家行政监察机关工农检查院的建设 。为进一步破解党政监督系统可能存在的“各自为战 ”难题，列宁晚年提出了将党的监察与国家监察机构整合的设想，主张“把工农检查院和中央监察委员会这样结合起来 ”[6] 。 1923 年苏共第十二次代表大会将二者合并为联合机关，推行合署办公 。这一改革标志着苏联初步构建起一个覆盖党政工作的复合型监督体系。

中国共产党在加强党内监督和国家监督的实践探索中，实现了马克思主义权力监督理论的中国化时代化，构建了具有中国特色的纪检监察权，推动了权力监督从传统意义上侧重于外部约束和被动应对的防御性工具，升华为一种内生于马克思主义政党治理结构、兼具高度政治自觉和战略主动的自我革新机制 。这一实践创新，既是中国共产党对马克思主义权力监督理论的重大原创性贡献，也是科学社会主义发展的重要内生动力。

（三）组织变迁：纪检监察机关合署办公模式的历史演进

新中国成立后，党的各级纪律检查机关迅速建立，政务院下设人民监察委员会，形成了党的纪律检查机关监督党员、人民监察委员会监督行政人员的协同监督局面 。 1952 年 2 月9日，为改善党的纪律检查机关监督力量不足的情况，中共中央要求“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公 ”[7] 。此后，部分地方按照要求进行合署办公 。1958 年党的八大二次会议要求“党的监察机关和国家监察机关应密切结合进行工作 ”[8]，党政监察合署办公逐渐在全国推开 。合署办公模式强化了党对国家政权尤其是监督工作的领导，有助于避免制度重复建设、沟通不及时 、信息不对称 、分工不明确等问题 。尽管1959 年裁撤了监察部，合署办公也随即停止，但为纪检监察权的创制作了积极有益的探索。

改革开放后，党的纪律检查机关与国家行政监察机关相继恢复建立，但随着实践发展，分设的纪检监察体制逐渐暴露出工作交叉、职能重叠、监督资源浪费、效率低下等问题，监督的权威性与执行力受到一定影响 。尽管中央纪委、国家监察部为协调纪检和监察两套系统的关系，曾制定《关于党的纪律检查机关和国家行政监察机关在案件查处工作中分工协作的暂行规定》及补充规定，但未能从根本上解决协调配合问题 。对此，党中央、国务院于 1993 年 2 月同意中央纪委和监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制[9] 。1993 年上半年，除深圳市保持纪检、监察相对独立的工作体制外，全国其余地区均完成合署办公任务 。此次合署办公，适应了改革开放和建设社会主义市场经济体制新形势的需要，是对反腐败斗争认识不断深化的结果，为新时代纪检监察权的创制积累了经验，夯实了基础。

党的十八大以来，纪检监察体制改革以深化“转职能、转方式、转作风 ”为战略支点，整体推进纪律检查与国家监察体制的系统化重构。 2016 年 11 月，党中央决定在北京、山西和浙江率先开展国家监察体制改革试点工作 。党的十九大首次提出“健全党和国家监督体系”， 2017 年底在全国各地推开国家监察体制改革试点 。2018 年 2 月，党的十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，全国省、市、县三级监察委员会全部组建完成，2018 年 3月，组建国家监察委员会 。这一重大政治改革重塑了党和国家权力体系，标志着兼具党内监督和国家监察属性的新型纪检监察权创制并走向成熟。

（四）权力形态：党的纪律检查权与国家监察权的一体运行

西方反腐败职能通常由多个独立或半独立的机构分担，呈现出“多元分散、分权制衡”、难以形成反腐合力的格局 。与之不同，我国纪检监察“一体运行 ”的制度设计，既是加强党对反腐败集中统一领导的重要改革，也是对反腐败力量分散难题的“集成式 ”创新回应 。新时代深化国家监察体制改革，进一步推动机构、职能、人员的深度整合，实现了纪律检查权和国家监察权的自我超越与创新融合 。在组织架构上，监察委员会与同级党的纪律检查委员会合署办公，实行“两块牌子、一套人马 ”的协同工作机制，构建起职能全覆盖、层级全贯通的监督组织体系 。在监督对象上，我国公务员队伍中党员比例超过 80%，县处级以上领导干部中党员比例超过 95%，这一实际情况决定了党内监督权与国家监察权各有分工、一体运行有利于克服机构重叠、职能交叉、责任不清的“ 双轨制 ”困境 。 同时，依据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《监察法》及相关规定，纪律检查机关履行监督执纪问责职责，监察机关履行监督调查处置职责，二者在纪理与法理上协同贯通，共同构成了一体推进纪检监察任务、一体行使纪检监察权的完整实践形态，有效强化了纪检监察权的运行权威。

二、纪检监察权的科学内涵

纪检监察权是深度融合政治属性、制度功能与运行效能而形成的新型监督权，不同于注重规则创制的立法权、管理执行的行政权与裁判救济的司法权 。对纪检监察权科学内涵的把握可从政治、制度、运行三重维度展开，并由此揭示其建构及运行逻辑。

（一）政治维度：纪检监察权是党推进自我革命、深化国家治理的重要权力

纪检监察机关是党的政治机关，“坚持党对一切工作的领导 ，坚持党中央集中统一领导，维护党中央权威，巩固党的团结一致，保证党的政治纲领和政治目标实现，是纪检监察机关最重要、最根本的使命和责任 ”[10] 。纪检监察权是纪检监察机关履行监督专责所依据的根本权力，其运行过程集中体现为强化对权力的监督和责任落实，保障党中央决策部署的贯彻执行和党的肌体健康，从而有力推进党的自我革命与深化国家治理。

第一，纪检监察权是贯彻党中央重大决策部署的重要保障 。纪检监察机关聚焦“ 国之大者”，将政治监督贯穿政策制定、执行与评估的全过程，精准发现并纠治在落实党中央决策部署过程中出现的打折扣、搞变通、不作为、乱作为等问题，有效破解政策传导“ 中梗阻 ”与“最后一公里 ”难题 。在实践中，依托纪委监委合署办公的体制优势，纪检监察机关构建起从线索处置、监督检查、审查调查到案件审理、问责处置的全流程权力运行闭环，推动监督从事后问责向事前预警、事中控制与事后追责的全链条延伸 ，从而筑牢党和国家事业发展的政治基础。

第二，纪检监察权是维护党内良好政治生态、永葆党的先进性和纯洁性的重要抓手 。习近平总书记强调：“严肃认真的党内政治生活、健康洁净的党内政治生态，是党的优良作风的生成土壤，是党的旺盛生机的动力源泉，是保持党的先进性纯洁性、提高党的创造力凝聚力战斗力的重要条件，是党团结带领全国各族人民完成历史使命的有力保障，是我们党区别于其他非马克思主义政党的鲜明标志。”[11]净化政治生态，是全党必须共同承担的政治任务 。纪检监察权是党的自我革命的关键性权力，纪检监察机关综合运用一体推进不敢腐、不能腐、不想腐方针方略 ，协助党委实现对政治生态系统性、根本性的净化与重塑 。首先，纪检监察机关以严格执纪执法为基础 ，严厉惩处腐败分子、遏制腐败增量、削减腐败存量，形成强大震慑，为净化和修复政治生态奠定坚实基础 。其次，以破“潜规则 ”立明规矩为关键，严明政治纪律，补齐制度短板，堵塞监管漏洞，扎紧制度笼子，切断利益输送链条，从源头上消除腐败滋生空间 。最后，政治生态净化的前提和基础是对价值观念的重塑 。纪检监察机关助力加强新时代廉洁文化建设，深化警示教育，引导党员干部筑牢信仰之基、补足精神之钙，树立正确的权力观、政绩观、事业观，推动形成政治清明 、政府清廉 、干部清正 、社会清朗的生动局面。

第三，纪检监察权是推进国家治理体系和治理能力现代化的强大支撑 。监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责 。习近平总书记指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。”[12]这一论述明确了监督在国家治理现代化中的基础作用，监督体系作为国家治理体系的重要组成部分，在管党治党、治国理政中居于支撑地位 。 国家治理现代化是一项复杂的社会系统工程，涵盖政治、经济、文化、社会、生态文明、党的建设等多个领域，必须依靠权威的监督来保障其有效推进 。纪检监察机关通过统一行使纪检监察权，不仅强化了对公权力运行的约束与规范，提升了监督的科学性和权威性、强制性和主动性，更将制度优势转化为治理效能 。这一过程既是国家治理现代化的内容，也是治理目标得以实现的重要保障。

（二）制度维度：纪检监察权是纪法贯通的复合性监督权

纪检监察权是深化纪检监察体制改革的重要成果，是以纪委与监委合署办公为组织基础，在同级党委和上级纪委监委的双重领导之下，通过构建统一决策、一体运行的执纪执法领导体制和工作机制而形成的纪法贯通的复合性监督权 。在性质上，纪检监察权属于专责性监督权；从功能定位看，纪检监察权是“治权之权 ”[13]727，以监督和制约公权力为核心使命；在结构上，纪检监察权融合了多重权能，具有鲜明的复合性和协同性。

第一，从权力性质上看，纪检监察权是一种专责性监督权 。首先，专责意味着职责的集中与强化。《中国共产党章程》将党的各级纪律检查委员会定位为党内监督专责机关，《监察法》将各级监察委员会定位为行使国家监察职能的专责机关，上述定位从政治和法理上都明确了纪检监察权是党和国家在监督领域设立的专责监督权力 。其次，专责强调监督的主动性 。纪检监察机关不是被动受理问题，而是主动行使纪检监察权从而对公权力进行全过程监督 ，着力发现并纠正权力异化 、滥用问题 。最后，专责突出监督的深度，体现规范化法治化正规化要求 。无论是日常的监督检查、情况了解和问题发现，还是深入的审查调查、证据收集和事实查明，抑或最终的问责处置、处理决定和震慑形成，其内在逻辑都是监督权的有效运用，同时也彰显“在监督中办案、办案是最有力的监督 ”的理念。

第二，从功能定位上看，纪检监察权是治权之权 。习近平总书记指出：“公权力姓公，也必须为公 。只要公权力存在，就必须有制约和监督。”[14]纪检监察权本质上既有对权力行使者的监督，也有对权力本身的规范与约束，确保公权力姓公为公、为民所用 。首先，从监督的客体来看 ，纪检监察权的监督客体具有特定性，其并非普通民众。《监察法》第一条在立法目的中明确国家监察体制改革是为了加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖；第三条将前述公职人员都纳入监察范围；第十五条进一步对行使公权力的公职人员和有关人员进行界定，详细列举了六类人员 。上述规定明确了判断监督对象的“身份＋职位/职责 ”及“行为 ”标准，从而以法的形式确立了监督的准确性和科学性 。其次，从权力行使的主体来看，纪检监察权作为治权之权的特性主要体现在组织形态的专责性及工作队伍应然具有更高的自律性 。纪检监察机关的定位决定其有权对其他权力运行进行监督 。 同时，执纪者必先守纪，律人者必先律己[2]513 。纪检监察机关必须坚持更高标准更严要求，严格管理监督，做到绝对忠诚、纯洁、可靠 。 国家监察体制改革后，原来“一府两院 ”的权力结构调整为“一府一委两院”，这一制度安排进一步强化了纪检监察机关作为党集中统一领导的反腐败工作机构的权能 。最后，从追求的目标来看，纪检监察权以有力有效监督约束保证权力规范、廉洁和高效运行 。党的自我革命内在要求社会主义权力所具有的人民性、整体性特质，决定了必须设立一种专门的、强有力的权力，来监督其他公权力的规范运行，以确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

第三，从权力结构上看，纪检监察权是一种复合性权力 。纪检监察权是由党章和其他党内法规赋予纪律检查机关的党内监督权，以及宪法和法律赋予监察机关的国家监察权，通过有机整合形成的复合性权力形态，其特征体现在两个层面：其一，纪检监察权是功能协同的复合性权力 。纪检监察权作为中国共产党推进自我革命、巩固执政地位、监督约束公权力的重要制度安排，是政治逻辑与法治逻辑相统一、功能完备、协同高效的“权力集合体”，也是集预防、发现、纠正、惩处于一体的系统化权力运行体系 。这一权力的科学运行能够有效应对公权力运行中的各类复杂情况，实现全方位、立体化的监督 。其二，纪检监察权是党和国家监督体系中具有枢纽性作用的权力 。纪检监察机关在党和国家监督体系中发挥至关重要的保障作用 ，其权力运行贯穿在政治监督、日常监督和专项监督的全过程，推动了纪律、监察、派驻、巡视“ 四项监督 ”统筹，有效带动其他各类监督，从而发挥“1+9 ”监督治理的系统功能 。这种行权逻辑集中体现了以党内监督为主导的根本原则 ，彰显了党的政治优势，使党和国家拥有了强大的自我监督能力。

（三）运行维度：纪检监察权运行过程坚持规纪法相统一，惩治与教育相结合

《中国共产党章程》第四十条规定，坚持惩 前毖后、治病救人，执纪必严、违纪必究，抓早 抓小、防微杜渐，按照错误性质和情节轻重，给 以批评教育 、责令检查 、诫勉直至纪律处分 。 《中国共产党纪律处分条例》第四条第五款也规定，党的纪律处分工作应该坚持惩前毖后 、治病救人 。处理违犯党纪的党组织和党员，应 当惩教结合，宽严相济 。与之对应，《监察法》第五条规定，国家监察工作严格遵照宪法和法律……惩戒与教育相结合，宽严相济 。这些源于实践并被证明是科学的规定表明，纪检监察机关在行使纪检监察权的过程中坚持高线引 领和底线约束、惩治与教育同时同向发力，统 筹谋划以案促改、以案促治，坚持“惩、治、防 ”一体推进，既注重发挥预防功能，防止“小错 ”变成“大错”，破纪走向违法；又坚持零容忍严 肃查处违纪违法问题，注重发挥查办案件的治理导向功能。

第一 ，监督检查作为纪检监察权运行的“ 前沿哨”，关键在于聚焦靶标带动全局治理 。一方面，全面从严治党的实践要求和监督资源的有限性决定了既要实现监督全覆盖，也要聚焦“重点内容 ”“关键少数 ”与“重要岗位”。纪检监察机关必须始终聚焦“两个维护”，紧扣党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示落实情况开展政治监督 。在此基础上，重点加强对各级“一把手”、领导班子成员以及承担审 批监管、执法司法、项目管理、资金管理等重要职责岗位人员的监督，同时紧盯权力集中、资金密集 、资源富集的重点领域 。通过实现对“ 关键少数 ”的精准监督 ，有效辐射和带动对“绝大多数 ”党员干部的日常监督，从而确保监督力量聚焦要害、震慑效应精准传导 。另一方面，纪检监察机关采用“清单式+点穴式+协作 式 ”等监督方式，系统提升监督的实效性。“清单式 ”监督重点以明晰权责边界为核心，通过制定监督任务清单与问题清单，为全面从严治 党主体责任落实提供精准指引，确保监督重点 突出、责任明确。“点穴式 ”监督注重靶向发力 ，依托数据比对、线索分析等手段，聚焦群众反 映强烈、问题易发多发的关键领域，通过“提级监督 ”“点题监督 ”等方式精准识别廉政风险 ，有效破解基层“熟人社会 ”监督困境。“协作式 ”监督着力整合资源，其典型实践包括健全“巡审 ”协同机制和完善“室组地 ”联动模式，确保对权力运行和责任的落实全过程进行有效监督。

第二，在运用纪检监察权进行审查调查过程中，证据具有基础性、决定性、保障性地位，是认定事实、准确定性处置的基石，是执纪执法的生命线，其规范适用直接决定案件质量 。审查调查工作坚持以证据为中心，严格遵循证据的真实性、关联性、合法性要求，通过依法收集、固定、审查和运用证据，形成相互印证、完整稳定的证据链，确保案件事实认定经得起历史和人民的检验 。首先，证据是启动和推进调查活动的基础 。纪检监察机关对问题线索进行初步核实乃至立案审查，必须建立在对所掌握证据材料的审慎评估基础上，以此保障调查启动环节的严谨与规范 。在调查展开后，无论是实施谈话讯问、询问证人，还是依法采取查询、调取、搜查、技术调查等措施，其核心目标都在于全面、客观、合法地收集各类证据 。其次，证据是贯穿审查调查全过程的主线 。纪检监察机关在收集证据的过程中，严禁以威胁、引诱、欺骗以及其他违规违纪违法方式收集证据，确保证据的合法性；收集与案件待证事实相关的证据，确保证据的相关性；调查取证应当收集原物原件，对所收集的证据进行查证属实，确保证据的真实性 。最后，证据是准确适用纪法的依据 。调查终结后，无论是作出党纪政务处分，还是决定移送检察机关审查起诉，其根本依据均为证据，且综合全案证据需要达到法定的证明标准 。需要注意的是，纪检监察机关办理违纪、职务违法、职务犯罪案件所应达到的证据标准存在差异 。在违纪案件中，证据标准需要达到“明确且合理可信 ”的程度；在职务违法案件中，证据标准要达到“清晰且令人信服 ”的程度；在职务犯罪案件中，证据标准则要达到“排除合理怀疑 ”的程度。

第三，在问责处置环节，纪检监察机关行使纪检监察权时注重刚性约束与教育挽救的有机结合。一方面，严格依据党规党纪和法律法规进行问责，体现法治的严肃性、权威性，实现惩戒的震慑效果；另一方面，坚持“惩前毖后、治病救人”，加强思想政治教育和组织关怀挽救，帮助干部化压力为动力，重燃干事热情，最终实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一 。首先，通过惩治维护纪法权威 。惩治是纪检监察权发挥震慑作用的直接体现，是挽救有效实施的前提。没有严肃的惩处，纪律就会成为“纸老虎”。2025年上半年，全国纪检监察机关共接收信访举报 190.6 万件次，其中检举控告类信访举报 58.9 万件次 ；处置问题线索 120.6 万件 ；立案 52.1 万件[15] 。纪检监察机关通过精准、有力的问责，对违纪违法行为“零容忍”。这种“刮骨疗毒”式的惩治本身就是最深刻的警示教育，既维护了纪法严肃性，也为教育挽救大多数干部奠定了坚实基础。因此，问责要避免“凑数式”问责或简单“一刀切”，必须聚焦责任主体、精准界定责任，确保公正性与公信力 。其次，通过教育感化践行“治病救人”。2025 年上半年，全国纪检监察机关运用“ 四种形态 ”批评教育和处理 84.3 万人次，其中，运用第一种形态批评教育和处理 41.7 万人次，占总人次的 49.4%[15] 。纪检监察工作的目的并非单纯惩处，而在于教育人、挽救人 。挽救的关键在于深化运用监督执纪“四种形态”，做好问责和整改“后半篇文章”。对于受到处理的干部，不能“一问了之”，而应做好跟踪回访教育，帮助其认识错误、改正错误，放下思想包袱，重新激发干事创业的热情。最后，通过惩教结合提升治理效能 。纪检监察机关通过“以案促改、以案促治”，深入剖析个案背后反映出的制度漏洞和监管短板，及时向相关责任单位提出纪检监察建议，推动制度完善与治理优化，实现“查处一案、警示一片、治理一域”[13]722的效果。这种既严厉惩处极少数，又教育挽救大多数，同时推动制度完善的根本性治理方式，保证了监督制度优势转化为持久的治理效能。

三、纪检监察权规范运行路径

习近平总书记指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里 ”[16]，并强调“纪检监察机关要接受最严格的约束和监督 ”[17] 。2025 年 6 月，习近平总书记进一步强调：“反腐败必须规范权力运行 。要健全授权用权制权相统一 、清晰透明可追溯的制度机制，注重查找权力运行漏洞、补齐制度短板。”[18]确保纪检监察权在正确轨道上规范运行，根本在于坚持和加强党的全面领导，关键在于构建系统完善的权力配置与监督制约机制。

（一）根本要求：坚持和加强党的全面领导

习近平总书记指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”[1]53纪检监察权的规范运行必然要以坚持和加强党的全面领导为最根本的政治和制度保障，不断提升规范化法治化正规化水平。

第一，始终坚持和加强党对纪检监察工作的领导 。习近平总书记强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[1]298这一重大论断明确了党的领导对维护社会主义权力性质和运行所具有的根本性、决定性作用，也确立了纪检监察权及其运行所呈现的自我革命形态 。首先，纪检监察机关必须将对党绝对忠诚作为首要政治品质，自觉将一切工作置于党中央集中统一领导之下，把坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护 ”作为最高政治原则和根本政治责任，贯穿于权力运行的全过程各方面 。其次，要始终胸怀“ 国之大者”，推进政治监督具体化精准化常态化，确保党中央重大决策部署不折不扣落到实处 。最后，纪检监察机关还需自觉运用法治思维和法治方式，将坚持党的领导与依规依法行使纪检监察权高度统一，持续巩固党执政的法治根基。

第二，不断提高党对纪检监察工作的领导水平 。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》将“推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革 ”作为完善坚持党的全面领导的制度的重要内容 。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 、推进中国式现代化的决定》提出进一步全面深化改革总目标的“七个聚焦”，其中重要一点就是“聚焦提高党的领导水平和长期执政能力，创新和改进领导方式和执政方式，深化党的建设制度改革，健全全面从严治党体系 ”[19] 。新时代推进社会主义现代化强国建设和全面从严治党都是前无古人的伟大探索，必须毫不动摇地坚持、加强和改善党的全面领导，健全全面从严治党体系、党和国家监督体系，也必然需要不断提高党对纪检监察工作的领导水平 。当前，要以党的领导统揽制度创新，构建起协同高效的权力运行体系；聚焦系统集成与协同效能，健全党领导反腐败工作的议事协调机制；进一步明确纪检监察机关与政法委、审计、司法等部门在信息互通、线索移交、联合办案中的责任与协作流程 。同时，持续完善纪检监察机关的双重领导体制 。建立“ 以上级纪委监委领导为主 ”的案件查办工作机制，并强化同级党委对日常监督工作的统筹协调，形成党委定期分析政治生态、听取重大案件汇报的常态机制 。以此加强党中央集中统一领导，破解“同级监督软 ”的难题。

（二）合理授权：科学配置权力和明晰权力运行边界

授权在本质上是对权力进行配置与赋予的制度性安排，其目的在于厘清权力的来源与归属，并为权力的行使划定清晰的边界，从而回答权力由谁拥有、包含哪些内容以及如何区别于其他方面权力的根本问题，确保权力运行的权威性、高效性与公正性 。在我国的政治与法律框架下，一切权力属于人民，并在党的集中统一领导下，通过法定程序和国家机构的职能分工 ，具体转化为立法权 、行政权 、纪检监察权、司法权等治理权力，其关系绝非相互制衡或对立 ，而是统一于社会主义权力的人民性和整体性中 ，形成既区别又协同的权力结构。

第一，职责法定是基础 。首先，要以权力来源法定化夯实授权基础 。纪检监察机关必须严格遵循党内法规和国家法律的明确授权。 《中国共产党章程》明确规定了党的各级纪律检查委员会的主要任务：维护党章党规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作 ，推动完善党和国家监督体系。《监察法》赋予了各级监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严的职能 。纪检监察机关在行使纪检监察权时，既不能超越党内法规授权的党内监督职责，也不能突破国家法律设定的监察边界 。其次，为进一步明确纪检监察权的权力边界，应通过权力清单制度实现从原则性授权到操作性规范的转化 。要进一步完善清单式的立法模式 ，以法律法规明晰权力清单，从源头上划定纪检监察权运行边界，确保每一项权力行动都于纪于法有据。

第二，优化权力配置是规范纪检监察权运行的关键 。通过科学划定内部权责、明晰和完善纪检监察机关内部分工，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系 。 因此，要按照不同部门的分工进一步细化监督检查、审查调查 、案件审理等内设职能部门的职责权限，使之既相互协调又有效制约 。 同时，应当与时俱进丰富纪检监察机关的相关职责 。例如，随着新型腐败、隐性腐败及风腐问题的花样翻新，传统的办案方式可能无法适应办案的需要 ，要不断完善纪检监察机关的职能 。又如，随着人工智能的发展以及在办案中的不断应用，要以制度形式保障各级纪委监委大数据中心的运行，赋予相应的技术调查权限，提升办案的质效。

（三）规范用权：严格程序与标准

规范用权的关键在于将法治原则转化为具体的行动准则，通过严格的程序约束和标准把控，确保权力始终在法治轨道上运行 。习近平总书记指出：“要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平。”[12]这为规范纪检监察权的使用提供了根本遵循。

第一，以程序刚性保障用权权威，通过制度化约束杜绝用权任性问题 。程序是法治的基石，严格的程序约束是纪检监察权权威性的根本保障，纪检监察权的行使须全面贯彻程序正义原则，从问题线索的受理、初步核实，到立案审查调查、审理处置，每一环节均须遵循法定权限、规则与步骤 。 同时，应严格遵循集体审议、分级报批、全链条记录留痕等机制，确保用权全程受控、阳光透明。

第二，以问题导向精准用权，提升用权效能 。纪检监察权的效能体现在对实际问题的精准解决与系统性治理上 。行使纪检监察权须坚持实事求是原则，以事实为依据、以纪法为准绳，精准区分问题性质，做到宽严相济、罚当其过 。在措施适用上，需遵循比例原则与审慎原则 ，确保调查手段与违纪违法行为相平衡，避免权力溢出 。 同时，要强化证据意识，对接刑事审判标准，确保证据收集、固定、审查与运用的合法性、完整性与稳定性，不断夯实案件办理质量。

第三，以权利保障与实体公正，增强纪检监察权公信力 。纪检监察权的公信力不仅源于法律法规的赋予，更在于通过规范行使切实保障相关主体的基本权利、实现实体公正，从而赢得公众信任、激励担当作为、巩固执政根基 。权利保障并非外在于办案效果的工具性考量，而是衡量权力运行是否正当有效的必要价值尺度与内在目标 。规范纪检监察权的使用必须将尊重和保障权利贯穿于执纪执法全过程，通过依法告知权利、保障申辩与知情等程序 ，在细节中体现法治文明与执纪执法温度 。 同时，要将实体公正作为纪检监察工作的生命线 ，努力使每一起案件的处理在事实认定、证据审查、定性量纪上都经得起法律和历史的检验。

（四）有效制权：强化监督与约束

有效制权是纪检监察权规范运行的坚实保障，其核心在于构建系统严密的内外监督制约体系，确保治权之权不被滥用 。纪检监察机关是党的“纪律部队”，是推进全面从严治党的重要力量，在推进中国式现代化进程中肩负重要使命，发挥重要作用[20] 。这一政治使命决定了“打铁必须自身硬”，监督者更要接受监督的纪法原则。

第一，健全内部监督制约体系，筑牢纪检监察权运行的制度防线 。 内部监督的关键在于通过完善的岗位职能界定和制度化的流程管控，实现纪检监察权运行的自我约束 。要强化纪检监察机关内部监督机构的监督作用，聚焦纪检监察干部依法履职、秉公用权、廉洁自律情况，构建“预防、监督、惩治、关爱 ”全周期闭环监督制约管理机制 。要严格执行打听案情、过问案件、说情干预的登记备案制度，完善回避机制和离职从业限制，并通过廉政档案、办案全流程记录留痕等方式，形成对纪检监察工作人员的闭环监督 。此外，还应建立健全上级纪委监委对下级的常态化督导检查、案件质量评查和巡视巡察，及时发现可能存在的风险点 ，确保纪检监察权在系统内部始终循规使用、有序运行。

第二，完善外部监督机制，形成多元协同的约束格局 。纪检监察机关必须主动接受法律监督、民主监督、群众监督和舆论监督等各方面监督，要通过特约监察员制度等强化社会力量参与监督 。 当前，《监察工作信息公开条例》正在公开征求意见，待公布施行后，应严格执行相关规定，并积极推动其他相关党内法规和国家法律的制定出台 。通过信息公开、流程公开等方式强化对纪检监察权运行的外部约束，更好落实纪检监察权运用的法治化要求，以公开透明促进权力规范运行 ，形成内外结合、多方参与的监督网络，凝聚强大的内外部监督合力。

第三，强化队伍建设，夯实纪检监察权规范运行的主体责任 。纪检监察权的规范运行主要依赖于队伍的纯洁性与专业性 。因此，必须将“最严格的自我约束 ”贯穿纪检监察队伍建设始终 ，按照政治过硬 、能力过硬 、作风过硬、廉洁过硬的要求，锻造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军 。首先，要以政治过硬铸就绝对忠诚 。政治过硬是纪检监察队伍的灵魂和根本前提 。必须将政治建设置于首位，坚持用党的创新理论凝心铸魂，在强化理论武装中淬炼忠诚 。政治过硬不仅体现为思想上对党绝对忠诚，更要在自觉对标看齐中，在贯彻落实党中央决策部署、服务国家重大战略、严明政治纪律和政治规矩中经受考验、实现忠诚 。其次，要以能力过硬体现专业水准 。能力过硬是有效履行监督职责的核心支撑 。通过深化全员培训、强化实战练兵练好看家本领，不断增强识别和查处新型腐败、隐性腐败的能力和运用信息化手段实行监督的水平 。再次，要以作风过硬彰显担当作为 。作风过硬是纪律部队的鲜明特质和战斗力保障 。面对仍然严峻复杂的反腐败斗争形势、仍然艰巨的铲除腐败滋生土壤和条件的任务，必须发扬敢于斗争、善于斗争的精神，锻造优良作风，凝聚奋进伟力 。最后，必须永葆敬畏之心，恪守清廉底线 。廉洁过硬是纪检监察干部的立身之本和履职底线，是赢得党和人民信任的基石 。广大纪检监察干部要坚持刀刃向内 ，严格自律，自觉接受最严格的监督，筑牢拒腐防变的思想防线，坚决做到自身正、自身硬、自身廉，确保我们党在我国发展面临战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的外部环境下始终赢得历史主动。

（载于《北京行政学院学报》专刊2026年第1期）

【蔡志强：长安街读书会成员、中国纪检监察学院教授】

注：授权发布，本文已择优收录至“长安街读书会”理论学习平台（人民日报、人民政协报、北京日报、重庆日报、新华网、央视频、全国党媒信息公共平台、视界、北京时间、澎湃政务、凤凰新闻客户端“长安街读书会”专栏同步），转载须统一注明“长安街读书会”理论学习平台出处和作者。

责编：邓启东；初审：邱诗懿、 许雪靖 ；复审：李雨凡、程子茜

更多精彩请点击

长安街读书会是在中央老同志的鼓励支持下发起成立，旨在继承总理遗志，践行全民阅读，为中华之崛起而读书、学习、养才、报国。现有千余位成员主要来自长安街附近中央和国家机关各部委中青年干部、中共中央党校（国家行政学院）学员、全国党代表、全国两会代表委员等喜文好书之士，以及党中央、国务院确定的国家高端智库负责人、中央政治局集体学习主讲专家和中央各主要出版机构的资深出版人学者等。新时代坚持“用读书讲政治”，积极传承发展中华优秀传统文化，是专注读书学习的特色理论阵地和为党献策的高端智库平台。

自2015年长安街读书会微信公众号开通至今，始终坚持“传承红色基因，用读书讲政治”的宗旨，关注粉丝覆盖全国34个省、自治区、直辖市、行政特区。累计阅读量近亿次，其中朋友圈转发量千余万次，参与互动人数近千万人。平台内容质量高，针对性强，受关注度良好。在中央相关宣传网信部门的关心支持下，相继入驻人民日报、人民政协报、北京日报、全国党媒信息公共平台、新华网、央视频、视界、北京时间、澎湃政务等新闻客户端。经报送遴选评荐，《求是》《习近平经济思想研究》《中国纪检监察》《党建研究》《旗帜》《中共中央党校（国家行政学院）学报》《时事报告（党委中心组学习）》《中共党史研究》 《当代中国史研究》《解放军理论学习》《当代世界》《世界社会主义研究》《中国财政》 《中国民政》《中国高等教育》《中国金融》《中国出版》《中央社会主义学院学报》《中国井冈山干部学院学报》《中国编辑》《中国审判》《中国科技论坛》《中国高校社会科学》《中国社会保障》《市场监督管理》《农村工作通讯》《经济社会体制比较》《外交评论》《金融评论》《社会保障评论》《旅游评论》《中国发展观察》《中国乡村振兴》《百年潮》《国际贸易》《环境保护》《城乡建设》《国际经济合作》《知识产权》《新型工业化》《清华管理评论》《文化软实力研究》《审计观察》《国资报告》《企业管理》等百余种中央级核心期刊已正式入选长安街读书会干部学习核心来源期刊。此外，由人民出版社出版发行的长安街读书会主编《学思平治——名家谈中华民族现代文明》《学思平治——名家谈推进中国式现代化》等理论读物，形成了系列化的长安街读书会理论学习平台体系。该平台累计固定读者超百万，影响辐射全国各级党政机关、企事业单位、社会团体、大中院校等受众数亿人次。

为深入学习贯彻落实党的二十大精神，现正面向中央和国家机关、中央企业、各省市县（区）等所属党校（行政学院）、干部学院、马克思主义学院、新时代文明实践中心（所、站）等单位联合开展党建主题阅读学习活动。近日，经相关部门批准，全国人大常委会机关、中央纪委国家监委机关、中央组织部、中央和国家机关工委、国家发展改革委、人力资源和社会保障部、教育部、财政部、住房和城乡建设部、中国证监会、国家市场监督管理总局、共青团中央等定点帮扶地区的有关单位，已正式加入“长安街读书会”党建阅读合作机制，并将联合承办“长安街读书会”系列读书学习活动。

关注公众号，回复：申请入会、学思平治、为党献策、四中全会、读懂十五五、文化强国、党建阅读、智库、好书推荐、核心期刊、干部培训、免费赠书、直播、新书报送、期刊报送等查看更多。