张晓晶：推进存量改革，盘活存量资产

张晓晶 国家金融与发展实验室主任

以上观点整理自张晓晶在CMF宏观经济热点问题研讨会（第116期）上的发言

本文字数：2240字

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一、存量改革的必要性与盘活资产的宏观维度

回顾中国过去四十余年的改革发展历程，在早期呈现出鲜明的“渐进式”特征。这种改革模式的本质是增量改革，即在传统体制之外培育新体制与新动能。增量改革之所以能在初期顺利推进，关键在于其不触动既有的传统利益格局。然而，随着宏观经济步入新发展阶段，单纯依赖增量扩张已难以为继。存量改革的必要性不仅在于实现存量资源的优化配置，更根本的在于其必然涉及对固有利益格局的深刻调整。

二、盘活存量资产的多维宏观意义

盘活存量资产具有深远的宏观经济意义，可从以下四个维度进行审视：

第一，发展阶段。中国经济正由依赖增量扩张的“增量经济”向以存量优化驱动为主的“存量经济”转变。随着GDP增速的平缓回落，中国存量资产规模日益庞大，深挖这部分庞大存量资源的潜力已成为时代要求。

第二，现实财政的挑战。当前在统筹发展与安全、保障民生福利以及推进共同富裕等领域均面临巨大的支出需求，而在土地财政等传统非税收入增长乏力的背景下，必须在存量资产上做文章，以应对新的现实挑战。

第三，国际视野的启示。发达经济体同样拥有规模庞大但收益率低下的公共资产。正如《新国富论》所指出的，公共资产收益率的微小提升便能满足全球基础设施的投资需求，中国亦可借鉴西方经验提升国家公共财富的效能。

第四，宏观信用与化债的现实约束。在我国宏观杠杆率及政府隐性债务高企的当下，国际评级机构对中国政府账面净财富的质量、流动性及抵押可用度存有疑虑。若不能将低效、沉睡的公共资产转化为可用资产，将直接制约宏观化债政策的效用及中央政府信用扩张的空间。

此外，盘活存量不能仅停留在“唤醒资产”的层面，被盘活的存量还需要进行存量改革。如政府盘活的存量财富应当适度向居民部门转移，在做大蛋糕的同时服务于分好蛋糕，这正是存量改革调整利益分配的核心要义。

三、摸清存量家底：规模测算与低效资产的成因剖析

科学推进存量盘活，首要前提是全面摸清国家资产负债表的真实家底。根据国家资产负债表相关研究的初步测算，当前我国公共部门的净财富规模约为280万亿元。依托2024年《国有资产管理情况综合报告》的数据推算，全国国有净资产（权益）总额达198.7万亿元（涵盖非金融企业109万亿元、金融企业34万亿元及行政事业55.4万亿元）。在这些国有资产权益中，中央资产权益为51.6万亿，占比26%；地方资产权益为147.1万亿，占比74%，接近四分之三。即便做保守估算，将地方在全部公共净资产中的占比调整至三分之二，那么在280万亿的政府净财富中，地方净财富规模也高达190万亿元左右；扣除约50万亿元的地方隐性债务后，地方实际可盘活的净资产规模约在140万亿元量级，这与我国当前的年度GDP总规模基本相当。

然而，在这百万亿级的庞大资产中，沉淀了大量低效、闲置与沉睡资源。具体表现为批而未供或用而未尽的闲置土地、空置的楼堂馆所、停滞的产业园区与烂尾项目、超前建设的基础设施、僵尸企业占用的沉没资产，以及运营粗放、回报率极低的传统公用事业（如供水、供暖、污水处理等）。深究大量无效与低效资产的成因，核心症结在于政绩观的扭曲与体制性约束。长期的投资驱动模式与GDP锦标赛竞争，催生了大量盲目上马的“面子工程”；叠加预算软约束、中央政府的隐性担保预期，以及“重建轻管”的全生命周期管理缺失，最终导致了大量公共资产在建成后即陷入低效闲置的困境。

四、盘活存量资产的实践路径与政策建议

第一，鼓励并包容地方政府的创新探索。解决盘活存量的新问题，答案往往蕴藏在基层的实践中。在严控新增隐性债务红线的前提下，应给予地方一定的试错空间。针对盘活过程中地方干部普遍面临的“国有资产流失”顾虑与追责担忧，亟需将“三个区分开来”落实落细。本着服务国家利益与公共福利的原则，对改革探索中出现的失误予以合理包容，从而激发基层的行动内驱力。

第二，充分借鉴国际先进经验。在管理与运营大规模公共资产方面，加拿大、澳大利亚、挪威等国积累了丰富的实践经验。我国应积极借鉴其在治理结构、绩效管理等方面的优势，并加快完善金融法、金融稳定法、企业破产法等相关法律体系，为存量资产的出清、重组与高效运营提供坚实的法治保障。

第三，立足长远运营，避免简单金融化。在实操层面，应摒弃将市场化、金融化简单等同于“一卖了之”的认知误区。发行REITs等金融工具在初期确实有助于化解资产僵化与流动性难题，但盘活资产的根本目的绝非单纯的融资变现，而是要实现从“融资主导”向“运营提升”的模式跨越，切实提高国有资产的长期运营效率与真实收益率。

综上所述，推进存量改革必须直面固有的存量利益调整。大量被盘活的公有资产和政府财富，最终必须服务于公共福利的基本原则，实现向居民部门的适度转移。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。