我们为什么需要《生态环境法典》？专家：解决污染问题，引导绿色生产转型

本文来源：时代周报 作者：傅一波

近日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》提请十四届全国人大四次会议审议。

生态环境法典共分为五编，依次为：总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则，共1242条。这是我国继民法典之后，第二部以“法典”命名的法律。

其中，生态环境法典最受关注的内容之一，是将“绿色低碳发展”独立成编，明确了碳达峰碳中和的目标引领地位，确立了碳排放总量和强度控制等核心制度，将“双碳”目标提升为刚性法律制度。

自1979年颁布第一部环境保护法（试行）至今，我国已制定了30多部法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规，基本形成以环境保护法为综合性立法，覆盖污染防治、资源能源节约和循环利用、生态系统与特殊地理空间保护等方面的法律体系。

但不同法律部门的立法在调整对象、价值目标、监管机制、制度体系上既有交叉重叠，也有矛盾冲突，影响法律实施的整体效能。

中南财经政法大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长高利红曾参与生态环境法典建言工作。她向时代周报记者表示，“法典是将过去零散的单行法，做了一次系统的梳理和更新，最大程度避免原本碎片化的单行法之间的矛盾和规定空白问题”。

自上世纪90年代，高利红致力于环境法相关问题的研究，曾在基层做过多年调研，有着丰富的实践与理论经验。在她看来，法典出台的意义不仅标志着我国对于生态环境立法迈向了体系化的新阶段，也体现了在全球气候变化中勇于探索的姿态。

中南财经政法大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长高利红

在高利红看来，法典的出台不仅标志着我国对生态环境保护的重视程度进一步提升，也意味着生态环境法律体系从过去的分散立法走向系统整合与集成深化，整体提升了立法的系统性、整体性、协同性和时效性。同时体现中国在全球环境变化背景下加强制度回应与治理能力建设，有助于提升我国在全球环境治理中的影响力。

此外，法典中单设的“绿色低碳发展编”被视为一次重要突破，体现中国在绿色转型关键时期，推进“双碳”工作进行系统规范的制度思路。例如对农业废弃物的资源化利用与规范化处理，以及国家对绿色低碳发展的鼓励与支持。与过去相比，更注重源头预防和系统治理，通过鼓励与引导相结合的方式推动绿色转型与发展。

以下是时代周报与高利红的对话：

时代周报：生态环境法典出台的原因和背景是什么？是为了解决什么样的问题？

高利红：我们国家在出台生态环境法典之前，已经有很多与之相关的法律，比如《环境保护法》《大气污染防治法》这样的单行法。

但由于每个单行法出台的时间节点不一样，也都有各自的立法重点和任务，与之伴生的问题是，法律用语可能不够明晰、概念与法律责任的规定不一致。

于是，很早之前就有学者建言献策，希望将各个单行法做整体的编撰整合。最近几年，随着中央对于生态文明法治的重视，法典也就应运而生。法典是对现有的生态环境法律制度机制和规则规范的系统整合、编订纂修、集成升华。通过编纂法典，将提升立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

同时，我们知道环境保护领域相关的法律非常多。所以在编撰的时候，是择其要点入典，用“适度法典化”的方案，让部分单行法和法典并行，学界称之为“双法源”。

可想而知，有了标准相对统一的法典，可以最大程度地避免原本碎片化的单行法之间的矛盾和规定空白问题。

时代周报：从法典来看的话，是否有其偏重的部分，或是过去单行法并未覆盖的内容？

高利红：“绿色低碳发展编”是法典的一大创新，也是以往环境立法中从未系统出现过的内容，其背景分为两部分：

一方面，是人类迈入21世纪后，全球性气候变化的威胁已成为可持续发展的最大挑战，没有哪个国家可以置身事外。应对全球性气候变化，解决生态环境问题和实现可持续发展，需要建立全球广泛参与、国家共同治理的新型治理体系，在这个体系中，中国作为重要部分，必然要有所表率。

另一方面，我国也在做很多绿色转型，比如新能源产业的发展。该编体现了我国绿色低碳发展战略。结合中国国情，为统筹考虑绿色低碳发展、应对气候变化、碳达峰碳中和等多方面法治需求，填补法律空白，作出一些原则性、引领性规定。

但气候变化也是一个逐渐发展、变化的过程。所以，我们也能看到法典绿色低碳发展编当中有些法条并没有写得那么细，这是为了应对可能发生的变动。

时代周报：具体来看，你觉得法典与绿色低碳、经济发展之间是如何关联？

高利红：法典不仅是要解决当下的污染问题，更是引导未来生产和生活方式的绿色转型。这一编直接将国家“双碳”目标和高质量发展战略，从政策引导层面提升为法律制度。

其中不仅明确了碳达峰、碳中和的法律地位，为碳足迹管理、碳排放权交易市场运行提供了法律依据，还特别回应了当下的新挑战，比如强化了动力电池、光伏组件等“新三样”废弃物的循环利用责任。

更具体来看的话，在绿色低碳发展编的第二章提到的“发展循环经济”，里面用的关键词是“鼓励”“支持”“推动”，比如“国家鼓励产品的生产经营者开展绿色设计，推动绿色设计应用”“国家鼓励清洁生产服务机构开展清洁生产知识宣传和技术培训，提供清洁生产咨询、审核等服务”。

同时还提到，“企业用于清洁生产审核和培训的费用，可以列入企业经营成本”。简而言之，是以立法的形式来引导、促进、激励企业和社会来进行绿色生产经营活动，这是法条促进社会经济发展的一面。

时代周报：由于体量宏大，法典发布之后，将如何推进执行？

高利红：生态环境法典的确体量宏大、内容复杂，它包含了五编、1242个法条的内容。这意味着各个执行部门的工作人员需要花大量的时间消化、学习，以体系化的思维来理解法典，对于基层来说这肯定需要一段时间。

我想，在法典正式施行之后，各部门除了熟悉之外，更多的可能是，要按各自的需求来制定相应的执法手册，做到执法有据，有法可循。