瞭望 | “适度法典化”支持生态环境法治体系实质创新

　　党的十八大以来，生态环境法律制度与时俱进、完善发展，整体实现“升级换代”，取得重大成就

　　生态环境法典编纂采用的“适度法典化”模式，既有对我国此前民法典编纂经验的传承，又有解决中国特色生态环境法律体系独有问题的方法创新，充分体现了法典编纂的中国智慧

　　根据生态文明法治建设需要，坚持从国情和实际出发，既立足当下又着眼长远，按照“适度法典化”理念，以法典和单行法互为依托，形成合力，共同为生态保护保驾护航

　　文 | 施春风

　　编纂生态环境法典是以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。这项工作要求通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，形成一部以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的法典。这是一项系统的、重大的立法工程，对法典编纂方法提出很高要求。

　　经过慎重研究，生态环境法典编纂创造性地采取“适度法典化”的科学编纂模式，以立法技术与编纂路径的方法创新，支持生态环境法治体系实质创新，更好地适应新时代生态文明建设的实践要求。

　　编纂生态环境法典，既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是通过“统一规则标准”对参差不齐的法律规范进行统筹协调，通过“提炼要旨要则”对分散混杂的法律规范进行整合重构，通过“填补立法空白”对关键制度进行补充完善，从而形成覆盖全面、层次分明、逻辑自洽的生态环境法律体系，大大提升我国生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性。

　　生态环境法典编纂采用的“适度法典化”模式，既有对我国此前民法典编纂经验的传承，又有解决中国特色生态环境法律体系独有问题的方法创新，充分体现了法典编纂的中国智慧，必将为我国后续其他法典编纂工作和其他国家法典编纂工作提供有益借鉴。

安徽省黄山市歙县新安江畔的油菜花竞相绽放（2025 年 3 月 20 日摄） 新华社发（郑宏摄）

　　编纂生态环境法典具有坚实基础

　　党的十八大以来，生态环境法律制度与时俱进、完善发展，整体实现“升级换代”，取得重大成就。生态环境领域现行有效的30多部法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规，以及相关的司法解释、规章制度、政策措施，为运用法治方式推进生态文明建设提供了保障，也为编纂生态环境法典打下坚实基础。

　　同时也应当看到，现行生态环境法律涉及面广、体量大、内容多，既涉及生态环境监督管理体制机制和基本监督管理制度，又有污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面内容，立法理念和规制重点各有特点，梳理整合工作量大、统筹协调难度高。而且，由于各部法律之间制定时间相隔较远，在具体制度上存在规则不够协调、理论有新发展、实践有新需求等问题，需要在编纂生态环境法典过程中认真研究解决。

　　污染防治方面，主要包括环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法和大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等9部法律。这些法律总体上体系完整、思路贯通，但由于制定时间早晚有别，背景情况各有不同，各部法律之间存在权利义务、条件程序、法律责任不统一、不协调等问题，需确保规则之间协调一致，并根据实践发展变化作适当调整完善。

　　生态保护方面，主要包括森林法、草原法、湿地保护法、海岛保护法、土地管理法、黑土地保护法、矿产资源法、水法、渔业法、海域使用管理法、深海海底区域资源勘探开发法、野生动物保护法、国家公园法、长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、水土保持法、防沙治沙法等20余部法律。其中，不少法律生态保护规则与产权保护规则、产业发展规则、行业管理规则混杂，如森林法、土地管理法、水法、渔业法；有的生态保护规则还比较薄弱，如草原法、矿产资源法；有的法律以生态保护规则为主，但条文较多、规定过细，全部纳入法典则明显不成比例，如长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法；有的法律颁行日久、长期未作实质性修改，如防沙治沙法、水土保持法。此外，还有的领域立法位阶较低，如外来入侵物种管理办法；有的领域存在立法空白，如荒漠生态系统；还有一些制度尚在探索中，如生态产品价值实现机制。对这部分内容，需统筹做好筛选、提炼、更新、补充等工作，编纂难度最大。

　　绿色低碳发展方面，我国已在发展循环经济、节约能源方面制定一些法律，主要包括循环经济促进法、清洁生产促进法、能源法、节约能源法、可再生能源法等，对此需要与时俱进调整完善。更为重要的是，实践发展对绿色低碳转型和应对气候变化提出新的法治需求，而目前这些方面尚未制定专门法律，需要创设基础制度，建立基本框架。

　　创造性实践“适度法典化”编纂思路

　　针对我国生态环境法律的实际情况，生态环境法典编纂坚持从国情和实际出发，全面梳理总结我国生态文明建设经验，决定采取不同于民法典把民事基本法律全面纳入的编纂模式，创造性地提出“适度法典化”的编纂思路，即把成熟的、看得准的编入生态环境法典，充分体现生态环境领域的最新实践成果，增强法律规范的针对性、适用性、可操作性。对于还看不准、需要继续探索实践的，在法典中作出原则性规定，保持法律制度一定的开放性、兼容性、适应性。据此，分三类情况作出统筹安排。

　　第一类情况，将污染防治方面的9部法律和清洁生产促进法经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后，这10部法律不再保留。

　　具体来说，10部法律不是“一刀切”地简单纳入，而是实事求是、因法制宜：对环境保护法进行“升级换代”；对环境影响评价法予以完善发展；总结提炼大气、水、土壤等环境要素共性问题，对大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法进行整合、归并或者衔接处理；对海洋环境保护法进行分拆优化；对标绿色化、低碳化、高质量发展阶段的新要求，废止清洁生产促进法。

　　第二类情况，将生态保护方面的20余部法律和绿色低碳发展方面的4部法律（清洁生产促进法除外），择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。这些法律在生态环境法典编纂出台后将继续保留。因此，法典相关规定需要统筹协调，并保持一定的开放性、兼容性。

　　例如，生态保护编按照相关性、重要性和稳定性三个标准，从现行法中择取相关规定。

　　相关性，即突出人与自然和谐共生导向，重点择取有关法律中关于生态保护的内容，如对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠，突出加强生态系统保护；对土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源，突出加强资源保护和节约集约利用，促进可持续发展。

　　重要性，即主要选择有关基本原则、基础制度的规定，避免选择过于具体的、技术性操作性过强的规定。

　　稳定性，即选择短期内不会发生大的变化的规定，避免选择争议较大、尚处于改革探索之中的规定。

　　同时，对法律未作规定，但有关行政法规、部门规章已有规定，且必不可少、经实践检验基本成熟的内容，也按照择其要旨要则的思路，上升为法律规定，予以补充完善，如野生植物保护、外来入侵物种防控方面的内容。

　　第三类情况，落实党中央最新决策部署，吸收理论发展最新成果，针对实践中的新情况新问题进行制度创新，就应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，在绿色低碳发展编作出原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间，以体现法典的时代性、前瞻性。除此之外，污染防治编在化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治等方面，生态保护编在科学选择城乡绿化树种草种、加强荒漠生态系统保护、严格自然保护地设立条件、完善生态修复规则等方面，也作了全新的制度安排。

　　在创设新规则时，主要把握三条标准。

　　首先，政治决策已有、规制方向明确。深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，将党中央最新决策部署已经明确、但现行法律法规尚未规定的重要制度在法典中作出原则规定，如确立耕地数量、质量、生态三位一体保护制度等。

　　其次，规则体系必需、具有普遍意义。主要补足法律规则体系必不可少但暂未规定，存在基本共识和普遍规范意义的内容。例如，在平移现行法律关于森林、草原、湿地、海洋海岛生态系统保护规定的基础上，补充江河湖泊、荒漠生态系统保护规定；但对主要在青藏高原存在的雪山冰川、高原冻土等生态系统等，仅点到而不展开。

　　再次，实践基础扎实、探索经验成熟。对方向明确但规则尚不明确、缺乏实践基础的内容，一般只作原则规定。比如，加强生物遗传资源保护方面，方向明确但缺乏规范基础，实践经验也不多，不具备单独成节的条件，因此仅作原则规定。对大气生态系统、岩溶洞穴资源等目前还看不准、有争议的内容，一般不作规定。

游客在云南省昆明市滇池畔的海洪湿地公园喂红嘴鸥（2025 年 12 月 10 日摄） 彭奕凯摄 / 本刊

　　妥善处理与其他法律的关系

　　编订纂修全部纳入、择其要旨要则纳入或体现、创设新规则等三类情况中，第一类情况是完全替代；第三类情况是完全新创，法律适用相对清晰；第二类情况则需处理好生态环境法典与其他法律的关系问题。

　　生态环境法典纳入生态保护规范和循环经济、节约能源规范的模式，既非绝对“替代”，亦非简单“并行”，而是根据生态文明法治建设需要，坚持从国情和实际出发，既立足当下又着眼长远，按照“适度法典化”理念，以法典和单行法互为依托，形成合力，共同为生态保护保驾护航。

　　其中，法典主要是定框架，搭建起中国特色生态保护法律制度体系的“四梁八柱”，确立基本原则、基础制度，同时保持一定的开放性、兼容性，为未来单行法的立法修法工作引领方向；单行法在与法典原则、精神保持一致的基础上，可作出具体的、进一步的规定，以适应实践发展变化及时调整完善。

　　处理好法典与单行法的关系，主要从以下方面作出安排。

　　一是充分体现党中央最新决策部署。党中央推进生态文明建设的总体方向明确，立法就是将党中央决策部署通过法定程序转化为法律制度的过程，方向把准了，就不会出现大的偏差。

　　二是充分吸收最新制定修改的法律精神。与国家公园法、渔业法、耕地保护与质量提升法草案、水法修订草案、自然保护区条例等做好衔接，同步修改完善，保持基本制度一致。

　　三是尽可能确保制度稳定性。对于现行法中一些较为具体的规定和今后可能需要进一步调整、完善的制度，不作规定或者只作原则规定。

　　四是维护法典权威性，在法典通过后组织开展法律法规清理。对现行法中与法典不一致的内容，及时进行修改完善，促进规则衔接、协同发力。

　　五是未来单行法修改完善应当遵守法典的基本原则和精神。法典草案第一千二百三十九条规定，其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其他法律规定。据此，其他法律不能作出与法典基本原则和精神相违背的规定，但可以在法典的基础上细化，并根据实践的发展进一步完善。

　　（作者为全国人大常委会法制工作委员会立法规划室主任）■