无论多大代价都要实现劳动者的养老平等

当一位退休公务员每月领取6318元养老金时，一位农民可能只有244元——这26倍的差距，不是个人选择的结果，而是历史制度演进的遗产。

根据2026年3月9日《工人日报》等多家媒体的报道，全国政协委员周世虹在接受采访时提出了关于劳动者退休养老待遇平等的建议：

"机关事业单位、企业职工和城乡居民这三大群体退休人员的养老金待遇差距较大，劳动者退休后的养老待遇应该是平等的。建议提高城乡居民养老金标准，主要提高的主体是农民群体、农民工群体。建议在2030年之前能够将农民的养老金标准提高到1000元。"

为什么同样为国家建设付出劳动，退休后的待遇却有天壤之别？

要理解这一现状，我们必须回溯历史，在养老保险制度扩大覆盖的过程中，出现了时间（代际）、身份（体制）和空间（城乡）三个维度上的结构性失衡。

在制度演进中高度“碎片化”的养老格局

中国今天的养老制度，并不是一开始就按照“全国统一、身份中性、城乡平等”的原则一次性设计出来的。它是在不同历史时期，为不同人群先后建立起来，再通过不断修补、整合、并轨，逐渐形成了今天的样子。

这意味着，谁先被纳入，谁按什么方式被纳入，旧制度如何退出，新制度如何承接，都会在几十年后变成待遇差异。

最早的养老保障，实际上并不是今天意义上的全民社会保险，而是一种嵌在计划经济单位体制里的保障安排。在那个年代，养老首先对应的是城市正式单位职工，特别是国有企业、机关和事业单位工作人员。退休之后的生活保障，主要依赖单位和财政，而不是依赖个人在工作期间持续向一个统一养老基金缴费。

这一步非常重要。因为它决定了中国养老制度最初覆盖的，不是“所有劳动者”，而是“国家和单位体系中的职工”。谁在这个体系内，谁就更容易获得稳定、制度化的养老保障；谁在这个体系外，谁就主要依赖家庭、土地、集体，或者根本没有正式养老金可言。

也就是说，养老金差距的第一道裂缝，从一开始就存在。它不是今天才产生的，而是在制度起点上就已经被写进去了。

从当时的历史条件看，这背后有其客观原因。计划经济时代的财政能力有限，国家更容易围绕城镇正式就业群体建立保障体系；农村人口数量庞大、收入形式不标准、缺乏统一工资体系，也使得建立同水平养老保险在技术和财力上都更困难。

由此形成了目前的现状。

“体制内”的优待：机关事业单位人员，虽经历2014年“并轨”，但在职业年金和“视同缴费”的加持下，退休金替代率依然维持在80%-90%的高位。

“体制外”的负重：城镇企业职工，面对着全球领先的综合社保缴费率（企业+个人近24%），却面临着替代率逐年下滑（已降至约40%）的现实，还要担心个人账户“空账化”的风险。

“保障边缘”的沉默大多数：数亿农民与农民工，身处城乡居民基本养老保险体系。尽管覆盖面极广，但由于基础标准低，每月百余元的养老金更像是一份“尊严补贴”，而非真正意义上的生存保障。

这种“体制内外双轨”与“城乡二元”交织的格局，是如何演化至今的？

中国养老制度的三次“惊险跳跃”

中国养老金制度的演进，实际上是一个将政府隐性债务显性化、并将转型成本社会化的过程。

1. 代际矛盾：“新人”在为“老人”的历史欠账买单

1997年改革：时间维度的错位。

1997年企业养老改革确立了“统账结合”模式，但产生了一个巨大的逻辑黑洞，那些在改革前已经退休或参加工作的人（老人与中人），此前从未有过实质性的保费缴纳。为此，制度引入了“视同缴费”概念，即承认他们的工龄等同于缴费。

由于国家并未注入专项资金补足这部分历史欠账，个人账户变成了“空账”。这意味着，现在的“新人”企业员工缴纳的每一分保费，在统筹账户中并没有沉淀下来，而是被即刻支取，用于偿还上一代人对制度的“隐性负债”。这是一场跨越时空的代际透支。

2. 身份矛盾：“体制外”在为“体制内”的并轨填坑

2014年并轨：身份维度的割裂。

2014年，机关事业单位养老保险制度与企业并轨。名义上统一了，但底层逻辑依然存在巨大的“吸管效应”。

由于体制内机关事业单位从前没有明确的养老制度安排，其退休待遇由财政安排兜底，当体制内人员步入养老体系时，同样享受了规模庞大的“视同缴费”年限。

当这部分拥有高替代率预期的人群进入大池子后，统筹基金的支出压力剧增。在基金尚未实现完全财政闭环的情况下，广大体制外劳动者（企业职工）缴纳的保费，在事实上参与了对体制内转轨成本的对冲。这种“同缴不同得、跨界补窟窿”的格局，是当下社会不公平感的主要来源。

3. 城乡矛盾：农村群体在制度边缘的“生存式补偿”

2014年整合：空间维度的二元。

2014年城乡居民保险整合，虽实现了形式上的全民覆盖，却在实质上固化了保障的“贫富差距”。城乡居民养老保险（主要是农民）缺乏像城镇职工那样的企业缴费主体，完全依赖个人极低基数的缴纳与财政的微薄补贴。

农民群体在年轻时通过“工农产品剪刀差”支持了城市工业化，但在晚年分配红利时，却由于缺乏“强制缴费能力”被划入了一个低水平的保障池。这不只是一份养老金的差距，而是由于历史贡献未被制度化承认，导致农村老人仅能获得一种“救济式”的生存补偿，与城镇职工的“体面式”养老形成了鲜明的二元格局。

在同一制度内部，比如都参加城镇职工基本养老保险，多缴多得、长缴多得当然大体成立。但公众最强烈的比较，恰恰不是发生在同一制度内部，而是发生在不同制度之间：机关事业单位人员和普通企业职工之间，企业职工和城乡居民之间，有职业年金的人和没有年金的人之间，稳定正式就业者和流动就业者之间。

这些差异，很多并不是个人努力和选择的结果，而是历史制度入口不同、改革路径不同、财政安排不同、身份属性不同的结果。

换句话说，今天中国养老保障的不公平，最深层的问题不是“有人比别人缴得多”，而是“有人从一开始就在更高层级的制度里，有人直到很晚才被纳入，而且只能进入较低层级的制度”。

养老金“空账”是公共负债，而非新人的包袱

如果讨论到这里就停下，养老问题仍然只像一个民生议题。但实际上，它远不止于此。养老保障的平等程度，直接关系到中国经济下一阶段能不能真正扩大内需、释放消费、完成增长方式转型。

这些年大家都在谈扩大内需、提振消费、减少预防性储蓄，但为什么居民消费意愿始终不够强？原因当然很多，但其中非常关键的一条，就是大量家庭对未来缺乏稳定预期，尤其对养老、医疗、教育、失业等长期风险缺乏足够安全感。

一个人之所以不敢消费，不是因为他天生不爱花钱，而是因为他必须为未来不确定性留出缓冲。今天中国很多家庭的高储蓄，并不只是“文化上爱存钱”，很大程度上是制度保障不足下的理性选择。尤其对于中低收入群体、农民工群体、城乡居民养老群体来说，如果他们对老年生活没有基本把握，就不可能真正释放消费。

这就是为什么养老保障从来不只是福利支出问题，而是需求管理问题。养老金水平提高、养老制度更公平、更可靠，带来的不只是老人生活改善，更是全社会预期的改善。人们敢于少存一点、防御性储蓄少一点、当前消费多一点，整个经济的内生需求才有可能真正启动。

谈到这里，就必须直面一个绕不开的问题：中国养老体系中的很多缺口、很多“空账”、很多历史窟窿，到底该由谁承担？

如果把问题说透，答案其实并不复杂。那些在旧体制向新体制过渡过程中形成的历史欠账，本质上是制度转轨成本，是政府和整个制度设计在历史时期形成的负债，而不是后来新参保缴费者个人的道德义务，更不能靠含糊其辞地让年轻一代和新缴费人群无限背负。

过去一些年里，这笔账之所以显得模糊，一个重要原因是改革采取了渐进方式，很多旧权益通过视同缴费、财政补助、统筹调剂等方式被隐性承接了。但“渐进承接”不意味着“可以永远当作一笔糊涂账拖下去”。恰恰相反，越是在今天这种需要财政扩张、扩大内需、提振居民信心的宏观背景下，越应该把这笔历史账说清楚、做实、补足。

养老基金里的历史空账，不是年轻人欠老年人的私债，不是新缴费者欠旧制度参与者的私债，而是国家在制度转轨过程中形成的公共负债。既然是公共负债，就应当由政府通过财政手段、资产划转、国资收益补充、赤字融资等规范方式予以逐步填补，而不是继续主要靠后来缴费者在模糊中承受压力。

这不仅是公平问题，也是效率问题。因为如果这笔历史欠账始终悬在那里，居民对未来养老的信心就始终不足；一旦养老不确定性长期存在，居民就会持续倾向于高储蓄、低消费。宏观上看，这正是内需难以起来的重要原因之一。

财政扩张完善养老保障是经济转型的关键

在当前需要财政扩张的背景下，最值得做的扩张，是直接补强居民部门预期。

今天谈财政扩张，常常容易停留在投资扩张、基建扩张、项目扩张上。但如果最终目的是真正刺激内需、推动经济转型，那么财政扩张是否真正到达居民部门、是否真正改善居民长期预期，才是关键。

单纯增加项目投资，当然可以稳增长，但它未必能直接转化为居民消费扩张。只有当财政扩张真正扩张到消费者手里，真正减少家庭对养老、医疗、教育等未来大额支出的恐惧，需求才会被持续释放。

从这个意义上说，通过政府负债充实养老基金，补上历史窟窿，不仅是修复公平，更是最有乘数效应的宏观政策之一。因为它同时作用于两个层面：一方面直接提高部分老年群体、特别是低保障群体的现实收入；另一方面更重要的是，它会显著改善整个社会对未来养老体系的信心，降低预防性储蓄动机，增强居民消费意愿。

这才是财政扩张真正应该追求的方向，不是把钱在体系内部空转，不是只做账面上的“刺激”，而是切实把国家信用转换成居民部门的安全感，把财政能力转换成普通家庭敢消费、能消费、愿消费的现实基础。真正的经济转型，离不开养老制度的再平衡。

中国经济走到今天，已经到了必须从投资驱动、出口驱动更多转向内需驱动、消费驱动的时候。而消费驱动不可能建立在一个大规模居民群体对养老缺乏安全感的社会结构上。

一个真正成熟的内需型经济，不只是商场更多、平台更多、补贴更多，而是居民愿意把更多收入用于当下生活，而不是被迫为未来风险做过度储备。要做到这一点，不能只靠发消费券、搞促销、喊口号，而要靠扎实的社会保障制度，尤其是可靠、清晰、可预期的养老制度。

所以，养老公平不是边缘议题，它正处在中国经济转型的中心位置。谁把养老问题仅仅看成老年福利问题，谁就低估了它对消费、储蓄、预期和增长方式的深远影响。

周世虹委员提出劳动者退休后养老待遇应更趋平等，提高城乡居民养老金重点应覆盖农民和农民工，这个方向之所以重要，不只是因为它回应了民生痛点，也因为它触及了中国下一阶段经济发展最关键的一道门槛，如何把制度修补转化为预期修复，把预期修复转化为消费释放，把消费释放转化为真正可持续的经济增长。

说到底，补养老，不只是补老人；补的是社会公平，补的是居民信心，补的是中国经济的内需基础。

政府负债充实社保，实质上是在为消费者的“安全感”定价。