全国人大代表周燕芳：以制度创新破解医保、养老深层难题

来源：21世纪经济报道

　　南方财经全国两会报道组 林汉垚、孙诗卉

　　随着全国两会的召开，多层次医疗与养老保障体系的建设再次成为民生热点。全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳在今年两会期间提交了多份建议，针对商业健康险协同创新药械发展、灵活就业人群养老保障、长期护理保险机制优化，以及意定监护制度落地等领域建言献策。

　　以商业健康险促进创新药械发展

　　随着我国医保支付改革的持续深入，创新药械的支付格局正发生深刻变化。周燕芳代表指出，我国医保已进入以DRG/DIP为主的多元复合式支付阶段，集采在优化医保基金使用效率的同时，也客观上挤压了医药企业的利润空间与研发动力。在此背景下，产业端对商业健康险发挥更大支付作用、开辟新的市场化通道的呼声日益高涨。

　　与此同时，老百姓对“好医好药”的保障需求与现有支付能力之间仍存在明显缺口。数据显示，2024年我国创新药械支付总规模达1620亿元，其中患者自费承担786亿元，占比48%，而商业健康险支付仅占8%。

　　周燕芳表示，加快发展商业健康保险，既能减轻患者自费负担，解决‘用得起好药’的民生关切，又能为医药产业创新开辟稳定的市场化支付通道，实现民生保障与产业发展的双赢。

　　尽管近年来地方政府与商保公司合作推出的“惠民保”等产品已将部分特药纳入保障，国家医保局也于2025年底发布了首版《商业健康保险创新药品目录》，但周燕芳认为，当前商业健康险对创新药的支付贡献依然有限，2024年仅占总体支付规模的8%，拉动产业发展力量不足。

　　为此，她提出四点建议：一是建议政府和行业监管机构加大对团体医疗险的推动力度，鼓励有条件的地区试点创新药团险示范条款，保障范围以医保目录外的医药器械和健康管理服务为主，鼓励纳入更多好医好药；二是以团险示范条款试点为契机，建立企业和个人共同筹资模式，集合健康险各项税优和支持政策；三是构建商保创新药目录动态调整机制，完善多维价值评估体系；四是加强药品可及性保障，将商保目录药品配备情况纳入医院绩效考核，并建立一站式即时结算机制，切实解决用药“最后一公里”问题。

　　推动长护险减免政策性费用

　　健康保障的延伸离不开对失能人群长期护理的关注。历经十年试点，我国长期护理保险已覆盖全国80多个城市，惠及近3亿人，年度基金支出约百亿，形成了以“风险共担”为主流的社商合作模式，有效缓解了失能家庭经济与照护双重压力。

　　然而，在实际运作中，商业保险机构面临经营可持续性不足、保本微利原则落实不到位、体制机制不够完善等突出问题。

　　如，当前承办长护险的商业保险公司需额外承担约0.8%的保险保障基金和0.06%的监管费用。周燕芳强调：“此部分费用是商业保险机构经营亏损的重要原因，且无法通过公司的经营能力提升来规避。”

　　针对上述痛点，周燕芳建议参照城乡居民大病保险成熟经验，完善运行机制、强化政策支持，推动商业保险公司高质量开展政策性长期护理保险业务。

　　她具体提出三条建议，一是减免政策性费用，切实落实保本微利原则。对承办长期护理保险的保险机构实施税收减免、行政事业性收费减免、保险保障基金减免等优惠政策，降低保险机构政策性业务运行成本。

　　二是参照大病保险实施专项管理，健全独立运行机制。借鉴城乡居民大病保险专项管理模式，对长期护理保险实行单独建账、单独核算、单独考核、单独监管，实现政策性业务与商业保险业务严格分离。

　　三是深化政社协同经办，弥补医保经办力量不足。持续完善政府监管、商业承办、社会参与的承办模式，充分发挥商业保险公司专业优势，承接更多经办管理服务事项，实现管办分离、高效运行。

　　完善灵活就业人群二三支柱养老保障

　　在解决失能老人的护理难题之外，劳动力市场的结构性变化同样对养老体系提出了新要求。

　　目前我国灵活就业和新就业形态人员规模庞大，但截至2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险的人数为7057万人，参保率不足40%。

　　周燕芳分析，传统养老保障制度设计难以适应新就业形态用工关系，加之大量平台企业规避对劳动者的正式雇佣关系认定，减轻基本养老保险缴费负担，以降低企业人力成本。同时，个人参保成本较高，导致该群体“漏保”“断保”问题突出。

　　为应对这一挑战，周燕芳建议在目前基本养老保险制度框架下，结合二三支柱，探索发展更加灵活、便利的年金保障措施。

　　她提出探索建立新就业群体专项年金，采用缴费确定型（DC）模式，个人账户完全积累，允许“按单计提”，实现“政府、企业、个人”三方共担，并实现账户跨地区、跨平台随人携带。在税收优惠方面，她建议推行EET与TEE并行的个人养老金税优模式，新增缴费和领取环节免税的TEE模式，让收入未达起征点的群体也能享受制度红利，避免逆向激励。同时，呼吁扩大商业养老金试点范围，充分发挥其灵活缴费、灵活领取的核心优势，适配灵活就业人员收入波动大的特点。

　　推进意定监护制度落地

　　物质层面的保障日趋完善，老年人的自我决定权与人格尊严同样不容忽视。国家统计局数据显示，截至2024年底，我国60岁及以上人口已达3.1亿，占总人口22%，已正式步入深度老龄化社会。

　　伴随家庭结构的变迁，特殊老年群体在医疗决策和财产管理上面临现实困境。意定监护制度虽已从国家法律层面确立，但仍面临配套制度不完善、跨部门信息壁垒突出、监督机制缺失等堵点。

　　为全面推动意定监护制度落地见效，周燕芳建议系统总结上海等先行地区经验，加快出台实施意见等配套制度。

　　她强调应构建多元协同执行机制，以规范性文件明确居（村）委会在排查摸底、临时兜底等方面的职责，并加快培育专业社会监护机构。

　　为破解“信息孤岛”，她建议由民政部门牵头，联合司法行政、卫生健康、金融监管、法院等单位，搭建全国或全省统一的意定监护信息登记备案与共享平台，实现监护协议订立、变更、撤销，民事行为能力鉴定及监护启动、终止等全周期信息统一归集、动态管理。

　　同时，充分运用大数据、信息化等数智技术，推动意定监护从协议签订、能力评估到监护执行、风险预警全流程智能化、规范化运行。健全信息查询与使用规范，赋予医疗机构、公安、法院、金融机构等必要的信息查询与在线核验权限，实现监护信息跨部门、跨领域可信共享，从源头破解“证明难”“确权冲突”等突出问题。