十五五，十五问｜十年试点，长护险如何走向全国

【编者按】

制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

今年是中国共产党成立105周年，是“十五五”规划开局起步之年。十四届全国人大四次会议将审查“十五五”规划纲要草案，勾勒国家未来发展蓝图。

值此全国两会召开之际，澎湃新闻紧紧围绕“十五五”规划的主题，推出《十五五 十五问》专题，“国之大者”、“民生关切”都蕴含其中。

今天关注养老的话题。

老龄化社会的到来，不只是宏观上理性数字的体现，还有来源于现实中庞大老龄群体的呼声与诉求。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）明确提出，推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系。

从“十四五”规划的“稳步建立长期护理保险制度”到“十五五”规划建议的“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系”，表述变化的背后，不仅是政策更加细致深度的聚焦，还有对当前养老体系中“失能失智”老年群体的深切关注。

长期护理保险，为失能人员提供护理保障的保险，简称长护险，是针对生活不能自理或者不能完全自理，需要他人辅助全部或部分日常生活的被保险人，为其在护理院、医院和家中接受的长期医疗护理或者照顾性护理服务提供经济保障的保险。

3月5日，国新办举行吹风会，《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳会上披露，我国目前60岁以上老年人达到了3.23亿，占总人口的23%，也就是将近1/4。“随着人口老龄化程度不断加深，养老服务需求快速增长，特别是失能失智老年人照护成为越来越多家庭的刚需。”

人口老龄化背景下，长护险从试点开始

为尽快探索出一条适合中国国情的养老道路，国家一直在做积极的准备。

早在2016年，人社部首次印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，探索建立长期护理保险制度，应对人口老龄化。四年后，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，力争在“十四五”期间，基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。试点城市总数也从最初的35个增加至49个。

2021年底，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》），从多方面制定了清晰的实施路径。

当前，我国长护险制度建设正稳步推进。

去年7月，国家医保局副局长李滔在国新办新闻发布会上介绍，“十四五”期间，长护险累计惠及超过200万名失能群众，减轻群众护理服务费用负担超过500亿元。目前国家医保局正持续扩大长期护理保险试点范围，参保群众已近1.9亿人，累计筹集资金超过千亿元，支出超过850亿元。下一步，将加快建立适应我国基本国情、制度逐步覆盖全民、政策规范统一的长期护理保险制度，进一步织密织牢民生保障安全网。

2025年12月，国家医保局党组书记、局长章轲在接受媒体采访时亦表示，“十五五”时期，国家医保局将加快推动具有中国特色的长期护理保险制度建立，逐步覆盖全民，起步阶段重点保障重度失能人员。

数据背后，是每一个普通家庭对养老的新期待。但不可否认的是，作为“第六险”，未来五年长护险从试点到全国统一仍任重道远。多位来自养老领域的专家、代表表示，长护险制度统一、异地结算、独立筹资、人才缺口和城乡配置等问题仍需探讨。

全国人大代表、江苏省南通市常青乐龄护理院院长助理李楠楠回忆，过去14年，她一直从事养老护理工作。2018年之后“老龄化社会”等词语开始被公众密切关注和提及，“感觉一下出现在了公众的视野中”。

李楠楠是江苏南通如东县人，在她看来，南通是我国计划生育史上一个具有标志性意义的城市。早在上世纪60年代，南通下辖的如东县等地就开始试点计划生育，因为计划生育执行得非常早，南通比全国更早地面临深度老龄化挑战，这也让它成为了长护险制度最迫切的探索者和首批实践者。长护险首批试点中，南通毫无悬念位列其中。

从试点到全国，“碎片化”制度仍需破局

政策的密集发布，为应对老龄化社会发展指明了方向。然而，随着人口老龄化加速和人口跨区域流动加剧，“因地制宜”的试点模式也导致各地的保障范围、评估标准、待遇支付等存在差异。

当前长护险从试点到全面铺开，最主要的堵点和难点是什么？ 李楠楠认为，“目前每个地方实行的政策都不一样，江苏13个市执行了13个政策。”这种碎片化格局已成为当前长护险制度进一步发挥效用的核心堵点。她呼吁在全国统一长护险制度。

李楠楠补充，“2018年关注到长护险时就发现了这一现象，当时很纳闷，国家医保局统一提出了长护险制度，为什么最后推行的时候各地政策不一样？相关部门给的答复是，长护险与医保类似，各地财政状况和医保政策不同。”

此外，目前长护险还无法实行异地评估、异地享受。“老人都是随着子女去养老的，不可能是子女随着老人就业。” 她指出，尤其在独生子女一代的父母逐步进入高龄阶段后，跨区域养老的需求将呈现爆发式增长。

李楠楠直言，“2016年到2026年已经10年了，可以开始考虑统一长护险制度和异地结算，很有必要从顶层上面重新去设计。”她建议，国家在指导各地落实长护险制度的过程中，要充分考虑政策的连续性与适应性，以应对不断变化的社会需求和经济环境，指导医疗保障部门、民政部门、残联部门和卫健部门的跨部门协调与合作，确保政策有效实施，促进长护险制度在全国顺利推行。

同时，积极推动异地便捷享受。李楠楠建议依托长三角一体化发展成果，率先试点长三角全域养老服务资源的共建共享，将长三角各地医疗保险异地分支机构纳入延伸结算范围，并从这一区域拓展延伸，逐步推动全国各地的异地养老机构失能老人享受到长护险延伸政策。此外，社会层面要倡导现代养老理念，使医养结合、机构护理、社区护理、居家上门护理等观念深入人心，让公众认识到长期护理服务的重要性和优势所在。

李楠楠举例，目前重庆和成都两地长护险的异地结算问题，已有实质性进展， 成渝两地已签署《成渝地区长期护理保险评估结论互认办法（试行）》。澎湃新闻注意到，成渝两地已实现“评估互认”，尚未实现“直接结算”。

李楠楠坦言，要在“十五五”期间实现长护险全国异地结算，仍有难度，“目前国家还没开始统一长护险使用制度，‘十五五’各省内可以开始实行异地结算，到‘十六五’可以全国各地实行异地结算。”

全国人大代表、北京信利律师事务所首席合伙人阎建国接受媒体采访时表示，经过近十年试点探索，我国长护险已积累一定实践经验、取得阶段性成效，但由于缺乏全国统一的法律法规支撑和系统性制度设计，推行过程中仍存在诸多突出问题，亟需通过立法完善、统一推进，让长护险惠及全体有需求的老年人，切实筑牢民生保障底线。

阎建国建议，应加快立法进程，构建完善的长护险法律体系。建议加快立法推进步伐，尽快制定养老长护险法律法规，明确长护险的法律定位、基本原则、适用范围和管理体制，将长护险确立为与养老保险、医疗保险并列的独立社会保险险种，切实守护好老年人的幸福晚年。

资金来源、人才缺口、城乡配置等问题仍需关注

当前，除了对统一长护险制度的探讨，长护险资金从哪里来？人才缺口如何解决？城乡配置失衡等问题同样被关注。

全国人大代表、中国太保战略研究中心(ESG办公室)主任周燕芳指出，长护险在向全国推广的过程中，体制性和经营性问题相互交织。商业保险机构在经办过程中面临经营可持续性不足、保本微利原则落实不到位、体制机制不够完善等突出问题。

首都经贸大学农村保险研究所副所长李文中认为，长护险从试点到全国推行，制度落地的过程中存在独立筹资难的问题。他认为，试点多依赖医保基金划拨，需明确政府、企业、个人三方责任，建立可持续的独立筹资渠道。

长护险能否真正惠及失能老人，还受制于服务供给端的承载能力。而在这条链条上，人才短缺成为突出的短板。

国家卫健委公布数据显示，截至2023年底全国失能失智老人数量已达4500万。按照国际通行的失能老人与护理员3:1配置标准，需要专业护理员或超千万。但据不完全统计，“十四五”期间，49个试点城市护理服务人员仅有30多万人。

长期关注和研究我国长护险试点的专家、浙江财经大学教授戴卫东曾谈到，长护险制度的核心是照护服务，照护服务是当下的短板，是未来必须完善推进的领域，如果长护险陷入“有保险，无服务”的困境，那么制度的落地将大打折扣。

“缺口一直都很大，就像医院里面永远缺护士，我们养老行业永远都缺护理人员，所以未来需要发展更多的护理人才。”谈及如何提高养老护理行业的吸引力，李楠楠认为，还是要从高职院校入手，“虽然已有很多学校开始设立养老护理管理专业，但大家对这个专业的就业方向仍然陌生，需要更多的宣传。”

此外，社会上普遍认为养老护理员社会地位低，收入低，也让很多人对这个职业望而却步，“我认为，要从社会层面去改观，就要提高它的专业认知度，养老护理并不是低端的服务性行业，也需要很多人才。”李楠楠说。

除了缺少专业的护理员，李楠楠还观察到，当前养老护理员队伍普遍存在“两偏”现象：年龄偏大、专业能力偏弱。“养老行业护理员普遍年龄都偏大，再就是学历低，专业能力不强，很多人是从农村妇女转变成护理员的。虽然经过培训，但老年群体已呈现明显代际差异，年龄大的护理员越来越难以应对。”

李楠楠介绍，“我刚进入这个行业的时候，病区里面是不覆盖WiFi的，老人都用老年机。现在的老年人都用智能手机，甚至有老人直接带笔记本过来，一边养老一边炒股。”40后、50后和60后的老人在认知水平、生活差异上的变化越来越明显。“我认为还是要往年轻的护理人员上面靠拢，才能够适应时代的变化。”

除了人才缺口的问题，李楠楠还提到，在城乡二元结构背景下，长护险的覆盖深度也有落差。

在调研中李楠楠发现，“农村的养老设施设备过于简陋，还有就是没有护理人员，而且没有人愿意去农村发展养老产业。”

在她看来，农村地区推进长护险仍需破除三重障碍。第一是观念障碍，和城市老人相比，农村老人甚至子女都更难接受社会化养老。第二是设施障碍，农村养老机构没有那么完善，没有集中的区域让老人去养老。第三是人力障碍，护理人员不愿下沉到农村，更想去大城市发展，“同样做护理工作，城里一个月七八千，农村只有三四千。”

李楠楠建议，农村地区可探索以村为单位的“互助养老”模式，由60多岁的低龄老人照顾80多岁的高龄老人，通过熟人社会的纽带逐步打开社会化养老的通道，为长护险等制度落地创造条件。

全国人大代表，四川省阿坝州马尔康市养护院院长格西王姆在接受澎湃新闻采访时亦谈到，“要想让更多的养老护理员留在乡村，提升待遇能解决一大半问题，但不是全部，钱少，压力大，社会认可度低，上升空间小也是留不住人的原因。”

“我上会的第一年就提过‘提高护理员的社会认可度’的建议，现在确实在一点点变好。”格西王姆呼吁，可以像护士节、警察节一样，也设立一个护理员节，让大众更能了解到这个职业存在的意义和价值。

畅想未来，科技赋能让养老有新期待

当被问到“是否期待智能机器代替人类被应用到养老领域”，李楠楠一方面感慨人工智能的飞速发展，但对于用机器人替代护理人员的可能性持谨慎态度。“我觉得不太可能。我们面对的服务对象是人，更需要做到感知对方的情绪和思维，给予情绪价值，面对棘手的问题经常需要临场发挥，机器人很难做到。”

“目前很多养老机构也在使用智能产品，接触比较多的就是电动床、电动洗澡机，电动轮椅等。”李楠楠认为，AI机器人只能适用于生活的辅助帮助中，比如做饭、洗碗、打扫卫生。“短暂陪伴”场景中，她觉得电子宠物或对话式机器人也能发挥作用，可以替护理人员争取片刻的休息。

李楠楠更希望未来的养老能够实现用人自由，年轻人会越来越多，更多高科技的养老方式能够出现在养老行业中。她设想清洁方面，能出现比现有扫地机器人更强大的设备，连砖缝角落都能清扫干净。洗衣晾晒方面，能有机器人完成从清洗到晾晒的全流程。

李楠楠并不排斥想象更遥远的未来，“如果真的可以，我也想体验一下脱离人能够出现怎样一个养老方式。”