两会建言 | 全国人大代表朱建弟：全面推进建设工程电子档案单套制与数字化应用 实现全国共享共治

全国人大代表，立信会计师事务所首席合伙人、董事长 朱建弟

一、背景

（一）行业发展现实需求

建设工程档案是工程建设全过程的核心凭证，涵盖投资决策、勘察设计、施工建造、竣工验收等全链条数据，直接关联工程质量安全、财政资金使用效益、行业监管与城市治理水平。随着我国新型城镇化推进与基础设施建设规模化发展，工程档案数量呈指数级增长，传统纸质档案“双套制”（纸质+电子并行管理）模式面临存储成本高、检索效率低、数据协同困难等瓶颈。

当前，数字政府、数字孪生城市建设加速推进，工程档案作为核心基础数据，亟需实现跨部门、跨区域的高效流转与深度利用。全面推广建设工程电子档案单套制管理，落实“一地一归档、全国共享”，是提升工程治理效能、降低参建各方制度性成本、优化营商环境的关键举措，且具备坚实的上位法与政策支撑。

（二）上位法与制度支撑基础

《中华人民共和国档案法》确立电子档案与纸质档案等效管理原则，明确提出“推进档案信息化建设，实现档案资源共享”，为电子档案管理提供了法律遵循；《中华人民共和国电子签名法》明确可靠电子签名的法定效力，为工程电子文件签署与司法采信提供保障；《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》划定数据安全与共享的法律底线；《国务院关于加强政务数据资源管理的意见》要求“推动政务数据共享开放，规范电子档案管理”；《建设工程质量管理条例》进一步明确工程档案的过程可追溯要求；住建部、国家档案局等部门相继出台建设工程档案管理相关规章，提出电子档案管理的初步规范。此外，部分地区已开展电子档案单套制试点，积累了可复制的实践经验，为全国范围推广奠定了制度与实践基础。

（三）全国统筹推进的必要性

建设工程具有跨区域、跨部门协同的特性，当前各地工程档案管理标准不一、分设平台，导致“档案孤岛”现象突出。例如，跨区域工程的档案验收需重复提交纸质材料，既增加企业成本，也影响工程审批效率；财政投资工程的档案数据无法实现全国统筹追溯，不利于资金使用监管与工程质量全生命周期管控。

因此，建议由国家层面统筹推进单套制管理，建立统一标准与共享平台，实现档案数据的全国互通、高效利用。

二、当前建设工程档案管理存在的突出问题

（一）“双套制”运行效率低、成本高，存在管理风险

工程领域普遍实行纸质与电子档案并行的“双套制”，项目资料需经历“线上形成—线下打印装订—再移交归档”的重复流程，导致参建单位打印、装订、运输、保管等综合成本居高不下。同时，纸电版本不一致、签署链条不闭合等问题频发，增加争议调处与责任追溯难度；跨区域项目异地移交、查档耗时久，直接影响竣工验收、结算、备案与审计进度。

（二）存量纸质档案数字化质量偏低，难以满足实际应用需求

大量既有工程档案仍以纸质形式保存，部分地区仅完成简单扫描留存，未建立统一目录、数据与结构化要素，检索比对效率低下，扫描质量参差不齐、缺页漏页、章迹不清、版本无法追溯等问题突出，难以适配审计抽查、运维管理、城市更新与应急处置等高要求场景。存量数字化数据分散在不同系统和介质中，缺乏统一长期保存策略与质量校验机制，共享利用难度大，制约治理能力提升。

（三）增量电子档案协同共享机制不畅，标准与信任体系缺失

工程审批、监管、档案、审计等系统多头建设，接口与数据口径不统一，导致项目档案无法实现“形成即归集、归集即可用”。电子签名、电子印章、时间戳、证据链验真等能力缺乏全国互认机制，跨地区出现“看得见但不敢用、用不了”的困境。在安全合规要求不断提升的背景下，各地对档案共享持谨慎态度，且缺乏分类分级、可控授权、全程留痕的制度与技术支撑，进一步加剧重复提交、重复核验问题，造成协同效率低下。

三、推进建设工程电子档案单套制管理的具体建议

（一）依托全国一体化政务服务平台，建设国家级建设工程电子档案共享平台

构建“国家平台+省级节点+行业专区”的平台体系架构，依托全国一体化政务服务平台的统一身份认证、电子证照、电子印章、政务数据共享交换等公共能力，以工程项目为唯一主线，贯通电子档案形成、归集、归档、移交、利用全流程。明确项目归档地责任主体，严格落实“一地一归档”管理要求；面向住建、交通、档案、审计、自然资源等部门提供合规共享服务，打通跨部门数据链路，统一项目编码、目录体系、关键要素与数据交换接口，推动高频事项档案材料“免提交、少提交”，以共享数据替代纸质材料与人工核验。对地方既有系统坚持“标准对接、接口互通、存量纳管”原则，避免重复建设，保护地方前期投入与数据资产。

（二）完善单套制配套制度与安全信任体系，强化制度保障

要在法规规章层面明确将工程造价等经济类工程资料作为城建档案重要内容归档。在现行法律框架下，依托《电子文件归档与电子档案管理规范》《建设电子文件与电子档案管理规范》等国家及行业核心标准，制定全国统一的建设工程电子档案单套制管理规范，明确电子档案的采集标准、格式要求、归档流程、法律效力等；制定统一的建设工程电子档案元数据标准、目录编码规则、电子文件格式规范、长期保存策略、签章验真与互认技术规范、数据交换接口标准及质量校验规则，解决“标准不一”问题；全面推广符合国家标准的可靠电子签名、电子印章与可信时间戳，构建“签署可验证、内容防篡改、过程可追溯”的完整证据链条；同时，建立并落实建设工程电子数据分类分级保护、最小必要共享、用途控制、加密传输、安全存储、审计留痕与风险应急处置机制；再将单套制管理要求嵌入工程竣工验收、档案移交验收、质量安全监督抽查与审计监督等关键业务流程，通过制度化、标准化应用促进规模化落地。

必要时，还可引入第三方机构对电子档案的真实性、完整性以及与纸质档案的一致性进行审计。

（三）推广“双签制、自动组卷”等成熟技术，提升工程电子档案管理效能

建立建设工程电子档案智能治理体系，对电子签名“双签制”（形成主体签署+责任确认主体复核签署）、自动组卷、目录智能生成、关键要素自动校验、版本控制、全程留痕审计等成熟技术开展全国标准化推广与认证，降低人工整理成本，减少漏项错项，提升归档质量与效率。

融合人工智能技术，实现建设工程电子档案的智能提取、解析、归集、校验、组卷、存储与资源化利用，构建档案数据关联图谱，支持多维度、精准化检索，逐步建立可解析、可复用的电子档案数据资源库，为工程质量监管、造价审计、项目复盘等提供数据支撑，实现工程档案全生命周期精准管控与高效利用。

（四）深化人工智能技术应用，强化工程信息与造价数据挖掘助力投资精准控制

通过开发多源造价数据自动化采集、标签自动化标注、造价指数指标数据智能提取等人工智能工具，实现建设工程基础信息与工程造价数据的智能提取、解析、标注与信息转化，借助档案历史数据、行业数据进行对比分析，构建全国统一的项目投资分析模型、建造成本预测模型，为建设项目投资决策、成本管控提供数据支撑，助力实现建设项目投资精准控制。

（五）实施“试点先行、分批推广”策略，稳步推进改革落地

优先在跨区域重大项目、交通基础设施、市政公用工程、标准化住宅及保障性住房等共享需求高、数字化基础好、标准化程度高的领域开展建设工程电子档案单套制管理试点，建立跨部门、跨区域协同推进机制。通过财政资金引导、政府采购支持、以奖代补等方式，鼓励并支持参建单位、档案管理机构开展现有系统适应性改造与存量档案高质量数字化治理，总结试点经验并逐步在全国范围内推广。通过国家统筹推进建设工程电子档案单套制管理，实现全国统一标准、统一平台、统一信任体系，可推动建设工程档案管理从“纸电并存”向“单套可信”、从“分散管理”向“全国共享”的历史性升级，大幅提升工程治理数字化、智能化、协同化水平，有效降低市场主体制度性交易成本，持续优化营商环境，为数字政府、新型基础设施建设提供坚实的档案数据支撑。

作者：全国人大代表，立信会计师事务所首席合伙人、董事长 朱建弟

编辑：牧鱼

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