两会首席观察｜田轩：扩大内需从“政策推着走”变成“市场自己跑”

3月5日，十四届全国人大四次会议开幕会在北京人民大会堂举行，国务院总理李强向大会作政府工作报告（以下简称"报告"）。政策取向上，"更加积极的财政政策+适度宽松的货币政策"组合一以贯之；2026年政府工作任务中，"深入实施提振消费专项行动、充分挖掘释放有效投资潜力"排在首位，"培育壮大新兴产业和未来产业"在列。

如何理解报告的变与不变？作为"十五五"开局之年，宏观政策如何更精准发力？新质生产力怎样成为拉动经济增长的核心动能？围绕诸多热点问题，全国人大代表、北京大学博雅特聘教授田轩接受了北京商报记者专访。

降准降息仍有落地空间

"十五五"开局，历史节点赋予了2026年全国两会不同寻常的意义。报告将GDP增速目标定在4.5%—5%的区间，相较2023—2025年5%左右的目标略有下调。在田轩看来，这并非简单的数字变化，而是基于经济实际的实事求是之举，更是对长期发展目标的精准适配。

对于2026年经济社会发展总体要求，报告提到，继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。

2026年以来，人民银行多次表态明确延续适度宽松的货币政策，年初结构性货币政策工具降息率先落地。"从宏观背景看，当前我国经济处于复苏巩固期，出口与基建投资具备韧性，但内需恢复仍有空间，前期物价低位运行的压力尚未完全化解。"田轩说道，将物价合理回升纳入货币政策核心锚点，意味着政策将从单一的经济增长托底，转向"名义经济增速修复"的系统性调节，通过适度宽松的货币环境纠正供需错配、化解低物价压力，推动经济进入"增长回升、物价温和回暖、预期改善"的良性循环。同时，这一定调也再次明确了"适度宽松≠大水漫灌"，政策始终锚定实体经济的真实需求，为后续操作划定了清晰的边界，避免超发带来的金融风险与长期通胀隐患。

在此基础上，报告清晰划定了货币政策的操作路径与约束底线。具体来看，优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式；畅通货币政策传导机制，充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用，强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域；规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用，促进社会综合融资成本低位运行；保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

田轩评价到，目前，人民银行已完成结构性工具系统性优化，形成覆盖科技创新、民营小微、绿色发展、服务消费等重点领域的工具体系，预计后续将根据实体经济需求持续加大投放，通过机制优化破解政策落地的激励约束难题，让政策红利直达实体经济薄弱环节。整体来看，2026年货币政策形成了"目标清晰、工具协同、传导顺畅、底线明确"的完整体系，核心呈现目标兼顾、模式升级、统筹平衡三大鲜明特征，既以总量宽松对冲短期经济下行压力、推动物价合理回升，也以结构性工具赋能长期高质量发展，摒弃大水漫灌的粗放调控，形成"总量保充裕、结构精准滴灌"的双轮驱动模式，实现了多重政策目标的动态平衡。

"预计后续降准降息仍有落地空间，结构性工具将持续扩容增效，实体经济重点领域融资环境将持续改善，社会综合融资成本保持历史低位，为‘十五五’开局之年经济持续回升向好、实现高质量发展提供坚实金融支撑。"田轩表示。

值得注意的是，报告强调，强化改革举措与宏观政策协同，加强财政、金融、就业、产业等政策协同，深入挖掘政策结合点，创新实施工具，持续放大"组合拳"效应。田轩指出，这不仅是为了持续稳定市场预期、巩固经济回升向好态势，更标志着我国宏观经济政策完成了从"宏观调控"到"宏观经济治理"的核心逻辑升级。传统宏观调控重在以财政货币工具进行短期逆周期调节，而此次延续的政策组合，以宏观经济治理的系统观念为引领，既保留了熨平短期经济波动的调控功能，更强化了跨周期设计与结构性调控，实现了从单一总量调节向多目标协同治理、从单一政策发力向多元政策协同配合的深刻转变，推动宏观经济管理从政府单向干预向有效市场与有为政府协同发力的现代化治理模式跃升。

打通消费堵点核心是建立长效机制

作为报告中2026年的首项工作部署，扩大内需依然是今年经济工作的核心抓手。而从思路上看，报告不再单纯靠政策直接刺激，而是把功夫下在激发市场的内生动力上，让内需从"政策推着走"变成"市场自己跑"，让消费真正成为经济增长的持久拉动力。

3月4日，十四届全国人大四次会议在人民大会堂举行新闻发布会。会上，十四届全国人大四次会议大会发言人娄勤俭表示，2025年，我国深入实施提振消费专项行动，消费市场规模稳步扩大，社会消费品零售总额首次突破50万亿元，消费对经济增长的贡献率达52%。

如果说2025年3000亿元超长期特别国债用于消费品以旧换新，是实现了"投资于人"的理念转变，那2026年的消费政策，就是在这个基础上的"提质升级"。报告指出，"实施服务消费提质惠民行动""加快培育消费新增长点""打造‘购在中国’品牌"……田轩表示，这意味着，打通消费堵点，今年虽然还是围绕"敢消费、能消费、愿消费，有地方消费"发力，但核心是建长效机制，而不是搞短期动作。

其中，"能消费"的关键还是增收入，政策继续紧盯就业，完善零工市场、灵活就业的保障，支持中小企业稳住岗位，推动居民收入和经济增长同步，重点增加低收入群体的收入；"敢消费"要靠筑牢民生底线，提高医保、公共卫生服务的财政补助，完善养老、托育服务，缓解教育、医疗、住房的压力，让老百姓手里有钱，也敢花钱，不用留着钱应对后顾之忧；"愿消费、有地方消费"则要靠优化供给，把数字消费、绿色消费、文旅消费这些新兴业态做起来，同时规范市场秩序，打造放心的消费环境，让老百姓有更多选择，也有更好的体验。

报告提出，"充分挖掘释放有效投资潜力。聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重。"在田轩看来，重点领域投资作为连接消费与投资的关键纽带，既立足"投资于物"的物质基础支撑，也兼顾"投资于人"的民生导向，实现了短期稳增长与长期增动能的有机统一。

田轩进一步表示，在市场主导的有效投资方面，聚焦新质生产力培育，重点投向集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，以及未来能源、量子科技等未来产业，同时加大新型基础设施投入，夯实数字消费、智能消费等新业态的底层基础，通过完善供给体系，催生新的消费需求、培育消费新增长点，让投资成为消费升级的"助推器"。例如，对消费基础设施的升级改造，将传统商业载体转型为场景化、体验式的综合消费空间，既拉动了当期投资，也丰富了消费场景、提升了消费体验，实现了投资与消费的双向赋能。

在民生类政府投资方面，坚持以人民为中心的发展思想，合理提高公共服务支出占财政支出比重，重点加大教育、医疗、养老、托育、保障性住房等领域的投入，补齐民生短板、兜牢民生底线。今年拟安排的中央预算内投资、超长期特别国债等资金，将重点向民生领域倾斜，通过提高居民医保人均财政补助标准、提升城乡居民基础养老金最低标准、增加教育学位供给等举措，这种投资不仅能直接带动相关产业发展、创造就业岗位，促进居民增收，更能通过完善消费载体、优化消费环境，推动消费扩容升级，形成"民生投资—居民增收—消费提升—有效投资"的良性循环。

总体而言，消费与投资的良性循环，本质上是需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡。消费需求升级的方向，为市场主导的有效投资提供了明确导向，避免了盲目投资和产能过剩，让投资更具针对性和效益性；而重点领域的投资投入，又能不断完善消费基础设施、丰富消费供给、提升消费能力，进一步拓展消费空间、激发消费活力，反向推动消费结构优化升级。

政府投资基金带头做耐心资本

自2024年"新质生产力"成为政府工作报告的核心关键词以来，经过两年的政策布局，可以说，目前新质生产力发展"四梁八柱"已基本搭建完成。

田轩指出，作为"十五五"开局之年，今年的新质生产力发展核心只有一个：落地见效——让新质生产力从制度设计、政策引导的"纸上"，真正走到产业发展的"地上"，变成拉动经济增长的核心动能。

例如，报告把"人工智能+"行动的深化拓展作为重点，这意味着人工智能不再只是战略层面的口号，而是要真真切切融入具体的产业场景，和制造业、服务业、农业深度结合，培育出一批标杆企业和特色产业集群。而量子科技、生物制造、低空经济这些未来产业，政策支持也从前期的研发给钱，变成了产业化落地的全链条扶持。设立专项产业基金、完善配套基础设施、打通成果转化通道，说到底，就是让这些从实验室里走出来的技术，能顺利走到市场里，变成实实在在的产业价值。

另一方面，科技金融的改革，也在为新质生产力落地铺路。2025年推出的科技金融"四项试点"（扩大金融资产投资公司股权投资试点范围、延长科技企业并购贷款期限、优化知识产权质押融资机制、引入保险资金作为长期资本），今年将全面推广，还针对试点中出现的问题做了优化。田轩表示，未来，银行的信贷产品或将彻底告别对科创企业"一刀切"，而是根据企业早期、成长期、成熟期的不同融资需求，推出针对性的产品，降低融资成本；创投市场则被引导着"投早、投小、投硬科技、投长期"，通过税收优惠、差异化监管，让创投机构敢投早期的科创企业，同时完善风险投资的"募投管退"机制，把退出渠道畅通起来，让创投市场有活力，也有可持续性。

值得一提的是，报告提出"政府投资基金要带头做耐心资本"，在田轩看来，其中的"带头"二字，既是对政府投资基金战略定位的清晰标定，也是对其责任使命的明确要求，更与我国长期倡导的壮大耐心资本、服务科技创新与新质生产力的理念高度契合。政府投资基金作为资本"国家队"，天然具备长期属性与战略导向，理应率先跳出短期收益束缚，以长周期视角陪伴创新成长。

具体举措上，所谓"带头"，首先是理念带头，摒弃短视化、功利化投资倾向，把支持科技创新、攻克核心技术、培育未来产业作为首要目标，为从0到1的原始创新提供试错空间与稳定预期。其次是行动带头，落实"投早、投小、投长期、投硬科技"，主动布局长周期、高风险、高潜力的前沿领域，用长期资金匹配创新的"三高一长"特征。同时带头改革机制，优化考核与容错体系，拉长考核周期、实行组合式打包考核，让国资基金既能做"耐心资本"，更敢做"大胆资本"。最后是引领带头，以政府基金的耐心与定力，撬动更多社会资本转向长期投资、价值投资，构建层次更丰富、耐心更持久的创投生态，为科技自立自强与高质量发展筑牢金融根基。

北京商报记者 董晗萱