全国人大代表周燕芳：建议从四方面发力进一步推进意定监护制度落地

2026年两会进行时，全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳就进一步推进意定监护制度落地提出建议。

为积极回应老龄化社会现实需求，《中华人民共和国民法典》第三十三条、《中华人民共和国老年人权益保障法》第二十六条，从国家基本法律层面确立了成年人意定监护制度，上海、北京等经济发达地区开展先行先试也取得初步成效。但从全国范围看，我国意定监护制度仍处于起步探索阶段，在落地实施中面临社会认知不足、配套制度不完善、执行主体较单一、部门协同不顺畅等堵点难点，亟须总结先行地区经验，加强统筹协调，全面推动意定监护制度落地见效。

周燕芳认为，这是顺应深度老龄化与家庭结构变迁的必然要求，有助于缓解基层社会治理压力，助力构建多层次养老服务体系。同时也是尊重老年人自我决定权，保障其人格尊严的核心体现。

但周燕芳也指出，意定监护制度落地还面临着一些问题。具体表现在以下方面：

一是意定监护法规依据有待健全，地方推进缺乏统一指引。

目前，《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国老年人权益保障法》虽对成年人及老年人意定监护作出原则规定，但尚未出台专门的实施细则与司法解释，也未形成具体化、程序化、可操作的配套制度，导致各地在实践中推进标准不统一、操作不规范，制度适用空间被严重压缩。上海市于2025年12月出台《关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》，形成了较为完整的地方实施框架，其他地区普遍缺乏可参照、可落地的政策指引。

二是意定监护依赖公证机构，基层组织与社会力量作用发挥不足。

实践中，意定监护高度依赖公证机构实现，但受公证程序复杂、责任风险较高等因素影响，全国近45%的公证机构未办理过意定监护业务，服务资源主要集中在少数直辖市和省会城市。同时，居（村）委会虽在《中华人民共和国民法典》中被赋予相关职责，但因权责划分、经费保障、操作规范不明确，其见证、监督、兜底等功能难以有效发挥。此外，专业社会监护组织数量严重不足，以上海为例，从事意定监护的社会组织仅3家，专业化监护力量供给与现实需求矛盾突出。

三是协议存证备案机制缺失，跨部门信息壁垒问题突出。

当前，意定监护协议尚未建立全国或省级统一的权威备案平台，公证处、民政、法院、医疗机构、居（村）委会、金融机构之间信息互不联通，形成“信息孤岛”。一方面造成监护人“自证困难”，在紧急救治、财产处置等场景中无法快速证明身份，影响权益保障；另一方面易引发监护权冲突，法院或基层组织可能在不知情情况下另行指定监护人，导致意定监护与法定监护相互矛盾，削弱制度权威性。

四是公众知晓度与信任度双低，法定监督机制整体缺失。

多数老年人及其家属对意定监护的制度内涵、办理流程和法律效力认知严重不足。调研显示，仅29%的公众事前了解意定监护制度；在知晓相关内容后，79%的受访者表示愿意选择意定监护，需求与认知存在明显错位，大量潜在需求未能有效转化。更为突出的是，意定监护运行高度依赖监督约束，但目前法律尚未建立刚性监督机制，监护人权力边界、监督主体、履职程序、问责标准均不清晰，社会普遍担忧财产侵占、照护缺位等风险。监督机制缺失已成为制约意定监护制度全面落地的突出瓶颈。

针对进一步推进意定监护制度落地，周燕芳提出了以下建议：

首先，总结推广上海等先行地区经验，加快出台配套制度。

意定监护的全面落地离不开强有力的顶层设计，建议系统梳理上海、北京等先行地区的试点经验和成熟做法，推动各地加快出台关于老年人意定监护工作的配套制度。在地方性法规、政府规章制定条件尚不成熟的阶段，可出台实施意见等规范性文件，对基础性事项作出框架性规定；在实践积累成熟后，再逐步制定管理办法、监护条例等。政府及其相关职能部门可通过制定实施细则或者发布操作指引等方式，明确协议公证备案、财产提存、紧急医疗授权等关键环节的操作规范。

其次，构建多元协同执行机制，充分发挥基层组织和社会机构作用。

公证机构在意定监护制度中发挥着关键作用，其介入既能保障协议法律效力，又能提升协议权威性，但受限于服务覆盖范围，难以满足全域需求，需进一步整合多方资源、凝聚协同合力。一方面，加快激活基层组织效能，将意定监护纳入基层网格化治理体系，可借鉴上海市普陀区《普陀区居（村）委参与意定监护事务软法指引》的实践经验，以规范性文件明确居（村）委会在意定监护排查摸底、普法宣传、协议见证、纠纷调解及临时兜底监护等方面的具体职责和操作流程，推动基层力量有序参与。另一方面，应加快培育和规范专业社会监护机构，建议由民政部门牵头出台社会监护组织行业标准，明确准入资质、人员培训、服务规范及收费标准。通过构建“基层组织+公证机构+社会机构”多元协同格局，形成合力，切实打通意定监护落地的“最后一公里”。

此外，建立健全统筹备案机制，探索数智技术赋能意定监护全流程。

精准保障被监护人合法权益，是意定监护制度落地见效的关键。建议由民政部门牵头，联合司法行政、卫生健康、金融监管、法院等单位，搭建全国或全省统一的意定监护信息登记备案与共享平台，实现监护协议订立、变更、撤销，民事行为能力鉴定及监护启动、终止等全周期信息统一归集、动态管理。同时，充分运用大数据、信息化等数智技术，推动意定监护从协议签订、能力评估到监护执行、风险预警全流程智能化、规范化运行。健全信息查询与使用规范，赋予医疗机构、公安、法院、金融机构等必要的信息查询与在线核验权限，实现监护信息跨部门、跨领域可信共享，从源头破解“证明难”“确权冲突”等突出问题。

最后，强化普法宣传引导，构建全方位监督体系。

将意定监护纳入全民普法及老龄工作重点，依托社区养老服务网络及主流媒体，开展精准普法，破除认知盲区。同步构建行政监管、司法监督和社会监督有机结合的全方位监督体系。行政监管方面，建议市区两级民政部门设立监护监督科，配备具有法律、社工专业背景的监督员，实行年度巡查制度；司法监督方面，建议建立法院依职权审查机制，对大额财产处置、医疗方案变更等重大事项实行备案审查；社会监督方面，建议培育第三方监护评估机构，开发科学可控的评估体系。以刚性监督筑牢信任基础，切实保障老年人合法权益。

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(编辑：王欣宇)