五个“首提”定调绿色转型，政府工作报告释放2026低碳新信号

今年的政府工作报告在部署低碳绿色发展和新能源建设时，出现了一系列引人注目的“首提”。

2026年政府工作报告首次将“未来能源”列入未来产业培育名单，且列在首位，提出“培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、６G等未来产业”。

另外，今年的政府工作报告在部署“加快推动全面绿色转型”时，首次提出“实施重点行业提质降本降碳行动”，首次宣布“设立国家低碳转型基金”，首次将“绿色燃料”写入政府工作报告。

不仅如此，报告首次将年度目标从“单位国内生产总值能耗降低”改为“单位国内生产总值二氧化碳排放降低”，这是碳排放强度指标首次成为政府工作年度约束性指标，标志着从“能耗双控”向“碳排放双控”的正式切换。

这些密集出现的新提法，不仅仅是词汇的更替，还意味着中国绿色低碳发展路径正在发生深刻变革，生态环境部环境规划院政策所所长董战峰告诉新京报零碳研究院，政府工作报告表述极具深意，每一个新提法都释放了独特的政策信号。

首提“未来能源”：能源变革上升为国家核心战略

董战峰表示，“未来能源”释放了将能源变革上升为国家未来产业核心战略的信号。能源不仅仅是经济发展的“基础保障”，而且是国家科技竞争和产业布局的“战略制高点”，事关可持续发展战略全局。

他进一步阐释，“未来能源”的技术内涵包括那些尚未完全成熟、尚未实现大规模商业化，但极有可能重构未来能源格局的前沿能源技术，这些技术不再局限于对煤、石油或传统光伏等现有能源形式的改良，而是追求从根本上实现颠覆性创新，例如可控核聚变、高效光伏技术、新型储能等未来能源方向，从而为构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系提供全新路径。

首提“提质降本降碳”：从“外部约束”到“内生动力”

过去我们耳熟能详的是“节能降碳”，今年为何把“降碳”与“提质”“降本”并列？

“这是一个极具深意的表述变化。”董战峰指出，这意味着国家将提质、降本、降碳三大目标进行了有机融合，推进三维目标协同，实现有机统一。

董战峰指出，“提质”是为了增强产业发展核心竞争力。通过引导产业结构优化与产品附加值提升，重点布局氢能、绿色燃料等绿色低碳新赛道。依托零碳园区建设，吸引产业链上下游集聚，打造具有全球竞争力的绿色产业集群；“降本”是为了释放绿色经济发展效益。通过技术创新与能源结构优化，一方面通过提高绿电使用比例、建设智慧能源网络，实现用能成本与能耗双降低；另一方面通过利用再生资源替代原生材料，有效节约原材料和改进资源利用效率，持续完善资源循环利用体系；“降碳”是为了牵引发展模式绿色升级转型。通过严控二氧化碳等温室气体排放，推广绿色低碳技术装备，严格管控“两高”项目并淘汰落后产能，从而推动经济增长与碳排放逐步脱钩。

“提质降本降碳行动是一项战略性系统工程，”董战峰强调，旨在通过政策引导、技术创新、数智赋能以及机制改革等，走出一条更优质量、更低成本、更少排放的发展新路径。

首提“绿色燃料”：破解消纳难题的新钥匙

另一个引人关注的“首提”是“绿色燃料”。

就在3月3日，国家能源局刚刚召开绿色燃料产业发展专题座谈会。会议指出，要充分认识发展绿色燃料产业的重要意义。发展绿色燃料产业有利于降低碳排放、促进绿色发展，有利于促进新能源非电利用和消纳、增强发展新动能，是能源领域新质生产力发展的重要方向。国家发展改革委、国家能源局已出台系列政策举措，引导相关企业开展了有益探索。

董战峰指出，“绿色燃料”首次写入政府工作报告，其信号非常具体。一是保障能源安全。绿色甲醇、绿氨、可持续航空燃料等“绿色燃料”可以直接替代石油等传统化石燃料，这对于降低我国油气对外依存度、保障能源安全具有重要意义。二是破解新能源消纳难题。风电、光伏发电具有波动性，而电解水制氢等“绿色燃料”的制备正好实现新能源的非电利用，可将不稳定的电能转化为稳定的化学能储存起来，具有丰富的应用场景需求。三是开辟产业新赛道。它被定位为“能源领域新质生产力发展的重要方向”，意味着国家正在为重工业、远洋航运、航空等难以电气化的领域寻找脱碳的现实路径，进一步拓展与创新产业链体系。

首提“国家低碳转型基金”：从“财政补贴”迈向“资本引领”

设立国家低碳转型基金，释放了国家层面为绿色转型提供“长期资金”和“战略定力”的信号。董战峰认为，这体现了从“财政补贴”向“资本引领”的重大跨越。

一方面，提供耐心资本，而此次明确提出设立，意味着进入了实质性落地阶段。氢能、绿色燃料等技术密集、资产重、回报周期长，社会资本往往不敢投、不愿投。国家级基金将为这些长周期、高风险的领域注入“源头活水”。

另一方面，撬动社会资本。国家基金具有强大的杠杆效应，设立该基金向社会资本释放了明确信号，从而引导更多金融资源、产业资本跟投绿色低碳领域。

首提年度碳排放强度指标：从“管用量”到“管排量”

2026年政府工作报告首次将年度目标从“单位国内生产总值能耗降低”改为“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，这是碳排放强度指标首次成为政府工作年度约束性指标，标志着从“能耗双控”向“碳排放双控”的正式切换。

根据2024年国务院《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的要求，“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

董战峰指出，从“能耗双控”转向“碳排放双控”，是管控逻辑的深刻调整与结构优化，碳排放双控这一新模式，其管控对象聚焦于二氧化碳排放总量，管控导向重在限制化石能源的使用，并积极鼓励能源替代。这一变化实现了从“管用量”向“管排量”的转变，更加精准地切中气候问题的根源。

董战峰表示，更重要的是，该项制度极大激励了清洁能源的推广应用。企业可以通过购买绿电拓展发展空间，而不再是被动地限制生产，从而在经济增长与减排目标之间实现平衡。实施碳排放总量和强度双控制度，既设定了强度控制的速度限制，要求我们每一单位产出所产生的碳排放越来越少，也明确了总量控制的最终目的，引导迈向低碳未来。

新京报零碳研究院研究员 陶野

编辑 陈莉

校对 杨许丽