何虹雨:警惕乡村振兴中的“小村大债”

据新闻报道河南辉县一村委会，时任村支书的帖某因无法偿还村债为躲避限高，和管公章的镇政府工作人员串通在假任命书上私盖公章，做成一份红头文件后，将村里的一名智力有缺陷的残疾人郭黑某，任命为了村支部书记，而郭黑某对此任命毫不知情，却因此无端遭受到了村里舆论的嘲讽调侃，更被列入了限高名单。这一事件尖锐地折射出乡村残障人士的基本权益被漠视的现状，但究其原因，也与村级债务的历史包袱与干部垫资的普遍困境息息相关。

一、村级债务的分类

乡村振兴战略是新时代中国特色社会主义的重大战略部署，自实施以来取得了诸多成就，但却也面临着一些潜在的风险因素，其中一个重要的因素就是村级债务。习近平总书记早在2023年就加快建设农业强国、推进农业农村现代化作出战略部署时，就明确强调要“严格控制集体经营风险，坚决遏止新增债务”最新发布的2026中央一号文件也明确提出，“优先保障农业农村领域一般公共预算投入，提升财政支农政策效能和资金效益”，因此保障村级财政正常运转，处理村级债务直接影响乡村经济发展、基层治理成效、农民幸福指数乃至乡村振兴全局。村级债务是村级组织（村集体经济组织或代行其职能的村民委员会）与单位和个人发生的各项应付未付款总额。此处借用学者朱站辉等人观点将村级债务划分为农业税取消之前的传统村级债务和全面取消农业税之后的新村级债务。

传统村级债务最早出现在1990年，主要是由于改革开放带来的经济复苏活力刺激了村级行政大幅举债兴办村集体企业。在这一时代背景下，各级各地政府都高度重视发展发展乡镇企业来消化农村剩余劳动力，提高农民收入水平。还提出了“消灭集体经济空白村”“村村点火，户户冒烟”等激进口号，将集体企业产值、销售收入、利税等方面给各村下达指令性计划,并将完成情况作为考核村干部的硬指标。导致很多村庄为了完成任务盲目地筹资、借贷款大办特办村办企业，形成了村级债务增长的第一个高峰期。到1994年财税体制改革，中央与地方财权与事权的不平等，又导致地方财政压力不断增加。

自2006年税费改革以来，地方财政负担有所缓解，传统村级债务也得到了一定的遏制，但是在乡村振兴战略下随着国家向农村输送财政资源不断增加，村级债务出现大幅反弹，形成了新村级债务。简言之，新村级债务就是是在取消农业税以后，国家公共财政资源以项目制为主要形式向农村输送背景下产生的村级债务。周雪光等人通过实地调查“村村通”的落地情况为例，指出这种“项目进村”的财政供给已经成为村级债务的重要来源。在“项目制”下，上级政府将民生工程作为目标，要求下级基层组织自行进行资源配套。但村级组织越来越难以从正规金融机构获得贷款，新村级债务的融资渠道越来越依赖于民间借贷，甚至直接依赖于书记等人的私人关系来弥补财政缺口，债权人也从银行或信用社等所谓的公家单位演变为工程队队长、建筑材料老板等经济能人，使得村级债务具有更强的隐蔽性、私人性。另外，传统村级债务与新型村级债务的涉及领域也有所差别，传统村级债务中主要用于税费上缴、兴办集体企业等。新村级债务的支出主要用于公共基础设施投资、公共管理支出和公共服务费用。

从微观上来说，新村级债务也有其内部成因。如贺雪峰等认为，“乡村利益共同体”是产生村级债务的核心动力，而农村社会结构则是制约乡村利益共同体的重要力量。宗族主导型地区村级债务一般较少；在原子化地区则村级债务最多。还有村干部理性人行为、村级财务管理混乱、村民监督虚化和财政民主的缺乏等也是导致村级债务逐年攀升的重要诱因。

二、新村级债务的现状与成因

（一）新型村级债务的现状

第一，当前村级债务规模呈不断扩大趋势。根据历年《中国农村政策与改革统计年报》，全国村级总负债增长率在2011-2020年呈现上升趋势。2023年全国两会期间民盟中央提交的提案显示，据农业农村部抽样调查截至2019年上半年在全国70万个行政村中，村级债务总额已达9000亿元，村级组织平均负债已达130万元。并且在村级负债方面，越是明星村，负债越沉重。尤其是带有政治光环的明星村，其承接的政府项目越多，需要的配套资金也就越多。资金供需的不匹配导致这些村庄走上了负债之路。

第二，村级债务日益普遍化。传统村债多出现在贫困地区与贫困村，主要原因是农民收入较低，无法完成税费上缴任务。当下不但经济不发达地区的村有债务，经济发达地区的村也有债务。从贫困村到富裕村乃至明星村都承担着巨大的债务。根据2010-2020年数据显示，无论是村级债务总额还是人均债务额，东部地区都明显高于中部地区和东北地区，中部地区和东北地区又显著高于西部地区，已经呈现出经济越发达，债务水平反而越高的特征。可以说，不管贫富都背着债务。

第三，村级债务具有更强的隐蔽性与私人性。从村级债务的融资渠道演变来看，其隐蔽性特征愈发显著。随着村组织信用评级的持续下滑，正规金融机构的大门逐渐对村级组织关闭，传统银行信贷渠道日益收窄。在此背景下，村级负债不得不转向更为隐蔽的民间借贷市场——这种非正规融资方式游离于金融监管体系之外，既无规范的借贷合同，也缺乏透明的信息披露机制，使得外部机构几乎无法准确掌握村级债务的真实规模与结构，就带来了更大的债务风险。在村庄内部，普通村民因未直接承担摊派费用，对村集体负债状况既缺乏了解渠道，也缺少监督动力，民主理财、村务公开等制度形同虚设。与此同时，大量村级债务源于完成乡镇政府下达的行政任务，上级政府的政绩驱动与村级组织的执行压力相互交织，使得债务生成带有明显的被动特征。这种任务导向的负债模式，导致基层政府与村级组织之间形成利益共同体，监管者与被监管者的角色模糊，外部监督难以真正落地。此外，学者周静毅还考虑到村级债务应用领域的积极性对债务本身的合理化情况。当前债务大量投向村内道路、文化广场、污水处理设施等公共产品，切实改善了农村人居环境，形成了一批具有长期收益潜力的优质资产。这种"建设性负债"的积极效应，在一定程度上消解了社会对债务风险的警惕，也为债务的隐蔽性提供了合理性掩护——当债务与“惠民工程”“乡村振兴”等彼此绑定，这种隐性化与合理化的双重叠加，使得村级债务风险在缺乏有效监督的情况下悄然累积，而一旦遭遇经济下行、政策调整或村干部更替等触发因素，潜在的债务危机便可能集中暴露，对乡村振兴推进构成严峻挑战。

（二）新型村级债务的成因

从成因上来说，新村级债务的生成与扩张是多重逻辑交织作用的结果，既有宏观体制层面的结构性矛盾，也有微观场域中的主体行为博弈。

首先是国家财政资源下乡中的配置不当。自2006年税费改革以来，国家从农村全面汲取资源的时代彻底结束，开启了国家向农村输送资源的新时期。国家财政资源下乡，基本采取两种方式：一是普惠性直接财政补贴，诸如种粮直补和作物良种补贴等；二是非普惠性财政补助，主要涉及中央、省、县、乡四级安排的涉农资金，非普惠性资金主要通过项目制方式下发。项目制以专项化和竞争性为核心特征，资金自上而下以具体项目为载体进行分配，强调资金使用的目标导向与绩效问责。在这一模式下，能够有效实现集中资源办大事，确保财政投入精准对接政策目标。当前农村公益性基础设施建设方面，国家的财政投入，相当部分是以“项目进村”的方式实现的。为了调动积极性,国家项目基本上都要求地方政府给予一定数量的配套资金。不仅申报项目时需要地方财政或计划部门出具配套资金的证明,而且项目的前期投入和启动阶段也需要地方的投入。村庄发展离不开项目资金,但村庄本身又没有资源配套,于是为了获得项目,村庄只能“举债发展”。因此项目制在名义上倡导竞争中性，实际上却形成了对弱势村庄的系统性排斥，为了突破这一排斥、分享政策红利，财力薄弱的村庄不得不铤而走险，以举债的方式假装自身具备配套能力。新村级债务就是在国家“钓鱼”与村庄“反钓鱼”的利益博弈中产生并膨胀起来。

其次上级政府对村级财政监督弱化。在这一体制框架中，基层政府既是压力的承受者，也是压力的传递者。因此基层政府运用行政命令和经济诱导的方式，将压力传导给村级组织，以完成各项经济社会发展任务。在现有体制下，基层政府对村级干部的考核和任用具有实际的控制权——村支书的人选需经乡镇党委考察批准，村委会选举结果需经乡镇政府确认备案，村干部的工资补贴、养老保险等切身利益均由乡镇核定发放；加之基层政府控制了村级发展所需要的财政资源，无论是转移支付资金、项目配套经费还是涉农补贴，其分配权均掌握在乡镇手中。这种人、财、事的全面控制，使得村级组织在权力结构上高度依附于乡镇政府，丧失了自主决策与讨价还价的制度空间。当基层政府部署各种达标活动，或为了地方发展而布置项目进村时，无论是出于自身利益的需求还是出于对集体利益的考虑村干部都不得不按照上级要求完成各项任务。

而要完成这些任务，在自身经济收入不足和上级财政拨款留有缺口时，就不得不举债进行。这种举债行为具有显著的被动性特征。因为债务并非源于村集体的自主发展决策，而是对上级行政指令的响应与配合，用途是为了满足外部嵌入的考核要求，偿则寄希望于后续的政策倾斜或上级的隐性担保。那些在完成上级下达的各项指令和任务中产生的债务，基层政府对村级负债也就难以进行监督，使村财乡管的财务制度在一定程度上流于形式，导致村级债务膨胀。从理论上看，村财乡管制度设计的初衷在于强化乡镇对村级财务的监管，防止村级资金被滥用或挪用。但在压力型体制的运行逻辑中，乡镇政府与村级组织成为了利益共同体，使得乡镇监管意愿严重弱化，债务预警机制形同虚设，甚至主动为村庄举债开绿灯、提供隐性担保。

最后是村干部个人因素。学者舒丽瑰提出，狠人村干部上台后村庄中的项目数量往往大幅增长，与此同时村级债务的规模也开始剧增。对长期离村的狠人干部来说，其回村的主要目的是从巨额的资源流量中获利。这些村干部在向外积极争取项目的过程中，逐渐产生了以村干部为主要关系节点的新村级债务。在项目基层运作的简易招投标中，“左口袋进右口袋”的利益互惠是乡村干部牟利的重要方式，也是很多村干部积极争取项目资源的内在动力。通过把承接的项目招标给亲朋好友等方式，乡村干部就能够和项目承包方达成利益互惠，并且从中牟利。在项目制的运作实践中，招投标程序往往流于形式——或设置倾向性条款排斥潜在竞争者，或采用“邀标”方式限定参与范围，或在评标环节暗箱操作，最终使项目落入特定关系人手中。争取来项目资源就能够在项目实施运作中得到私人利益，争取的项目越多获利空间也就越大。项目实施可能造成的债务，村干部并不会过于关注，反正是集体欠下的钱，又不需要自己还——这也推动了集体债务的扩张。债务的公共属性与收益的私人归属形成鲜明对比，偿债责任因任期限制、信息不对称等因素被无限期延后或转移给继任者。

三、小村大债的化解机制

随着乡村振兴战略的实施，党和国家已将农村工作置于优先发展的地位，因此政府对农村财政资源输送规模必将扩大，这将给村级债务的管理带来一定的压力，因此建立新村级债务的监测预警机制，合理化解债务存量刻不容缓。

首先尝试改善原有的国家财政资源支农发展中留有缺口的配置方式。长期以来，财政支农政策虽强调多予少取放活，但在实际操作中，“钓鱼式”的项目设计和强制性的配套要求，使得国家资源下乡异化为对村庄的制度性汲取，而非真正意义上的“反哺”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确要求建立健全“城乡融合发展的体制机制和政策体系”“推动城乡公共资源均衡配置”，并提出了“保证农村的优先发展、资金投入上优先保障、公共服务上优先安排”的三个优先原则。要将法律文本中的权利转化为实践中的利益，必须对现有的资源配置方式进行系统性重构。重构的核心在于建立财政差异化投入机制。国家给农村发展下拨的项目资金，对于没有经营收入或经营收入很低的村，应拨付项目完成所需的全额资金，不给村级留有缺口。对于一些发展能力匮乏的村庄，项目资金应实行"全面保障"，从规划设计到建设实施再到后期运维，全程由财政承担，杜绝因配套压力导致的被动负债。对于有一定经营收入的村庄，可适度引入配套机制，但配套比例应与村庄财力挂钩，设置配套上限，防止一刀切的配套要求挤压村庄生存空间。对于集体经济强村，则可探索以奖代补、先建后补的弹性方式，激励其自主投入而非强制摊派。即使项目留有资金缺口，也应该由地方政府配套剩余资金，而不是将缺口资金留给村级组织，并严禁以任何形式将配套责任下沉至村级组织，对于违规转嫁配套任务的行为，应建立追责机制。

第二，将村级债务列入县、乡政府的考核指标，遏制基层政府为追逐政绩而制造村级债务的冲动。现行的政府绩效考核体系存在显著的“重发展、轻风险”倾向，GDP增速、固定资产投资等增量指标权重过高，而债务规模、偿债能力、财政可持续性等存量指标往往被忽视或虚化。这种考核导向与压力型体制相互强化，共同创造出了基层政府“透支式”发展的行为模式，使得基层政府不惜以村级组织为杠杆撬动债务融资，将发展成本后移、风险下沉。因此将村级债务纳入考核体系，将村级债务纳入考核并实行一票否决，实质上是建立了一种“后果”导向的问责机制，意味着从“唯增长论”向高质量发展的政绩观转型，促使基层政府在决策时权衡短期收益与长期成本，在追求政绩的同时也能守住风险底线。

第三，建立并完善债务监督机制和责任追究制度。村级债务的失控离不开监督的缺位与责任的虚化。当前，债务决策往往沦为少数村干部的私事，村民被排除在决策之外，上级政府因债务源于自身任务布置而缺乏监管动力。因此必须将债务管理纳入农村全过程人民民主的制度框架，通过程序民主与实质民主的结合，实现对债务权力的有效约束。村级需要新增债务，须获得2/3以上多数村民的同意，经县级财政部门审批，不能由少数村干部自行决定。同时对外债用途、数额、渠道来源等信息进行公示，凡是没有经过合法程序形成的债务，实行“谁举债，谁偿还”的连带责任制度。不仅能确保债务用途符合多数村民的现实需求，在行政层面，以县级财政部门的合规性审查作为把关环节，重点审核债务规模是否突破上限、偿债来源是否可靠、举债程序是否完备，还能保障债务的合法合规，打破了集体兜底的心理预期，将债务风险从公共性转为私人性，从根本上遏制村干部的举债冲动，从而形成对债务决策权的多维度制约。

实践证明，政府通过项目的方式对于提高公共服务的效果是明显的，但也有可能引发农民的负担的增加。农民群众固然欢迎财政下乡改善生活，但也需要国家与时俱进地推动财政制度改革，优化乡村的治理结构，以实现真正的乡村振兴。

作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生