股市造假“罚了不赔”，全国人大代表方燕：罚没款应先赔股民

在资本市场财务造假案件中，投资者维权仍面临“起诉易、举证难”、维权周期长等问题。同时，违法主体缴纳的罚金、罚款通常上缴国库，与投资者民事赔偿属于两条独立路径，客观上存在“罚了不赔”的风险。

方燕。受访者供图

2026年全国两会期间，资本市场投资者保护问题再次成为代表委员关注的重点。全国人大代表、北京金诚同达（西安）律师事务所主任方燕建议，明确“刑事追赃先行退赔”原则，将司法机关追缴的违法所得和判处的罚金优先用于退赔投资者损失，以更有效地保护中小投资者合法权益。

近年来，我国不断强化对资本市场违法犯罪行为的法律惩治体系。《刑法修正案（十一）》显著提高了对欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度，进一步彰显了对资本市场违法行为“零容忍”的立法态度。与此同时，最高人民检察院等六部门联合发布《关于依法从严打击证券犯罪 共同维护金融市场秩序的意见》，明确提出对财务造假案件依法从严、从快、从重查处，并推动对“关键少数”和相关中介机构实施全链条追责。

不过，在实践中，行政监管、刑事追诉与民事赔偿三大追责体系之间的衔接仍有待进一步完善。方燕指出，从证券监管部门行政调查到公安机关刑事立案之间，在线索移送标准、证据转换规则等方面仍存在不够明确的问题。由于证券类金融犯罪专业性强、证据链条复杂，行政执法证据在刑事司法中的转化仍面临一定挑战。

与此同时，虽然新修订的证券法及相关司法解释取消了民事诉讼的行政处罚前置程序，投资者可以直接提起诉讼，并积极推动特别代表人诉讼常态化，但在实际维权过程中，中小投资者自行收集虚假陈述及损害因果关系证据的能力有限，普遍面临“起诉易、举证难”的困境。此外，刑事案件审理周期较长，民事索赔往往需要等待刑事判决对核心事实作出最终认定，导致投资者维权周期拉长。

更为关键的是，即便违法主体受到刑事处罚或行政处罚，其缴纳的罚金和罚款通常直接上缴国库，而投资者获得民事赔偿则需通过另行诉讼实现。目前相关法律对于如何将追缴的违法资金优先用于投资者赔偿，缺乏明确、可操作的程序安排，这在客观上形成了“罚了不赔”的制度性风险。

为进一步完善资本市场违法犯罪综合惩防体系，方燕建议，由最高人民法院、最高人民检察院和中国证监会牵头，联合出台专项工作指引，重点打通行政执法、刑事司法和民事赔偿之间的衔接路径。

其中，在刑事与民事衔接方面，应在司法解释中明确确立“刑事追赃先行退赔”原则，即在财务造假刑事案件中，司法机关追缴的违法所得和判处的罚金，应优先用于退赔投资者损失。同时，建立“事实认定互认”规则，将已生效刑事判决中对造假行为、主要责任人等核心事实的认定，作为后续民事诉讼中的免证事实，从而显著降低投资者举证难度和维权成本。

此外，方燕还建议，通过建立“检察机关提前介入—证监会专业支持”机制，探索证监会稽查人员作为“有专门知识的人”在刑事诉讼中就专业问题出具意见的路径，加强行政调查对刑事追诉的支撑；同时探索发布财务造假案件证据指引，分别列明刑事追诉与民事索赔所需证据材料和证明标准清单，帮助投资者在维权初期更有效地收集和固定证据。

方燕表示，通过进一步完善行政、刑事、民事三位一体的责任追究与救济机制，有助于形成更加高效的资本市场违法犯罪打击合力，也能够更及时、充分地实现对投资者合法权益的救济。

采写：南都N视频记者黄莉玲 樊文扬