良法善治护江河 绿水青山铸生态——水法修订的价值引领与完善建议

作者：□特约撰稿 宋云博 冯立

　　水法修订是践行绿水青山就是金山银山理念、顺应新时代水治理总体布局、完善水治理法治体系的重大举措。应坚持以正确价值引领破解水治理难题，系统完善水治理制度体系，夯实水安全保障的法治基石，护航水生态保护与高质量发展。

　　绿水青山就是金山银山。2月24日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国水法（修订草案）》，决定将其提请全国人大常委会审议。

　　水资源是生命之源、生产之要、生态之基。水法作为规范水资源开发、利用、保护和管理的基础性法律，其修订需锚定时代发展需求与水资源治理现实，以清晰的价值引领筑牢水治理法治根基，全面推动水治理体系和治理能力现代化。

　　强化价值引领，树立水治理正确方向

　　水法修订的基础价值在于节约、保护和合理开发利用水资源，保护江河、湖泊，防治水害。水资源具有有限性、流动性和多功能性，是维系生态系统平衡的核心要素，也是支撑人类生产生活的基本资源。如果不有效节约、保护水资源及对水资源进行合理开发，不仅会造成水资源浪费与枯竭，还可能引发水旱灾害、河湖生态恶化等一系列问题，直接威胁生态安全和民生保障。准确理解这一基础价值，可为水资源管理划定基本行为准则，让各类水资源开发利用活动有章可循，从源头遏制过度开发、肆意污染等行为，保障水资源的基本供给与河湖生态基本稳定，为后续水安全保障和高质量发展筑牢基础。

　　水法修订的首要价值在于保障国家水安全，推动经济社会高质量发展。国家水安全关乎国家安全、民生福祉和发展全局，因此，要将保障国家水安全作为制定、修订水法的首要目标。水法修订要紧扣国家发展核心需求，通过法治手段统筹水资源配置、水生态保护、水灾害防治等工作，破解水资源与经济社会发展不匹配的结构性矛盾；要以水法修订推动水资源集约节约利用，倒逼产业结构优化升级，引导经济社会发展向绿色、低碳、可持续转型，落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的发展要求。

　　水法修订的最终价值在于实现人与自然和谐共生。生态文明建设的核心就是要处理好人与自然的关系，水资源作为连接人与自然的重要纽带，其治理水平直接关系到人与自然和谐共生的实现程度。将实现人与自然和谐共生作为最终价值，这意味着水法修订工作需要从生态系统整体性出发，摒弃传统的资源开发导向思维，通过法治手段规范人类水资源开发和利用行为，树立山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念，推动水资源在开发中保护、在保护中实现可持续利用，最终实现人类发展与自然生态的良性循环。

　　正视问题，找准水治理堵点难点

　　尽管现行水法已为水资源管理搭建了基本法治框架，但随着经济社会发展和水资源治理形势的变化，其在实施过程中也面临一系列问题。

　　市场机制调节功能发挥不够充分。现行水法未在总则中纳入“两手发力”治水思路，相关市场化制度体系还不完善，难以通过经济杠杆倒逼全社会节水。例如，在我国部分缺水省份，用水权初始分配仍以行政指令为主，市场无法参与分配环节的科学核算，政府既承担宏观调控职责，又直接干预微观水量分配。同时，现行水法仅通过“取水许可”间接认可取水权的合法属性，未对用水权初始分配、确权登记、流转交易、收益处置等核心内容作出具体规定。此外，现行水法未对水利领域市场化运作预留合理法律空间，这使得社会资本参与水利工程建设、运营、管护制度保障相对不足。

　　水流域区域协同治理机制有待健全。现行水法第十二条仅原则性确立了“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制，未明确流域与地方的事权划分，相关事项均以“水行政主管部门或者流域管理机构”模糊表述，这在实践中引发了事权交叉、推诿扯皮的问题。同时，因现行水法未赋予流域规划刚性法律约束力，其统领作用难以有效落地，使得部分区域擅自修建取水、排污工程，导致流域水资源统一调配难度大、跨界水污染治理难以形成合力。

　　机构改革后职能法律适配相对滞后。2018年国务院机构改革对涉水职能进行了系统性调整，现行水法部分条文与现实管理体制脱节，与新出台的涉水专项法律法规、地方立法衔接不足。水利部原编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责已整合至生态环境部，水资源调查和确权登记管理职责已整合至自然资源部。然而，现行水法的相关条款仍沿用改革前的职责划分，且尚未吸纳近年来流域立法、地方立法的成熟实践成果，包括但不限于关于“水资源刚性约束制度”“生态流量保障制度”“地下水储备制度”等细化条款与规则设计，因此，亟须修改。

　　完善三大维度，协同发力共护绿水青山

　　针对现行水法实施过程中面临的问题，此次修订工作还需从机制补位、体系构建、权责厘清等三大维度协同发力。

　　强化“两手发力”，完善水资源调节机制。一是本次水法修订在总则中正式纳入“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，将其作为水资源管理的法定基本原则，系统完善了水资源市场化制度。二是增设用水权制度专节，将《关于推进用水权改革的指导意见》《用水权交易管理规则（试行）》中经实践检验的成熟规则上升为法律，厘清用水权法定属性，构建了从初始分配、确权登记到流转交易、收益处置的全链条法律规则，打通了水资源跨区域、跨行业流转的法定通道。三是完善水资源绿色发展的价格调节机制，修订水法第五十五条，增加“供水价格充分反映水资源稀缺程度、生态价值与环境损害成本”的规定。四是增设社会资本参与水利工程的权益保障与监管条款，明确社会资本的参与方式、平等市场地位与核心权益边界。

　　完善治理体系，构建流域统筹保护新格局。一方面，要明确河湖长制法定地位，将经实践检验的成熟治理模式上升为法律制度，增设专门条款界定河湖长跨行政区域河湖治理、水资源保护的核心职责，推动形成各级河湖长牵头、多部门协同、全社会参与的流域治理格局。另一方面，要严格落实流域“四统一”要求，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，划定流域管理机构与地方水行政部门的权责清单，强化流域规划刚性法律效力，推动流域水资源治理从“分散管理”向“系统治理”的根本性转变。

　　理顺权责清单，重塑水政协同管理机制。一是细化涉水部门权责边界，清晰界定水行政主管部门与生态环境、自然资源等相关部门的涉水职责，明确各部门在水资源开发利用、保护、监管等环节的具体事权。二是法定化跨部门协同管理机制，将涉水信息共享、行政审批协同上升为法定义务，实现跨部门并联审批，提升涉水政务服务效率。三是强化水行政执法法律保障，做好与正在制定的《中华人民共和国生态环境法典》等法律法规的制度衔接，建立水行政执法与刑事司法联动的法定机制，切实提升水法的执行刚性和司法权威性。

　　本次水法修订是践行绿水青山就是金山银山理念、顺应新时代水治理总体布局、完善水治理法治体系的重大举措。应坚持以正确价值引领破解水治理难题，系统完善水治理制度体系，夯实水安全保障的法治基石，护航水生态保护与高质量发展，推进构建人与自然和谐共生的人类命运共同体。

　　（作者单位：西南政法大学国际法学院）

【来源：民主与法制时报】