两会前瞻："十五五"开局之年的政策定调与宏观组合拳

文/陈治刚（识局智库创始人兼首席战略专家）

今天，“十五五”开局之年的全国两会启幕。

面对全球经济复苏乏力、地缘政治冲突加剧、技术革命加速演进的三重变局，中国宏观政策将如何出牌？

本文基于地方两会透露的线索与中央政策预热，对"十五五"开局之年的宏观政策逻辑做一个前瞻式深度解析，抛砖引玉，供朋友们参考！

01增长目标：5%左右的"信心锚"与"努力争取更好结果"

从已召开地方两会的省份看，2026年GDP增长目标普遍设定在5%左右，但表述出现微妙变化——"在实际工作中努力争取更好结果"成为高频词。

广东作为经济第一大省，将目标定为4.5%—5%，强调"全力争取更好结果"；湖南明确5%左右，要求"努力争取更好结果"；浙江提出5%至5.5%的区间目标。

这种"目标区间化+弹性表述"的组合，既体现了对复杂外部环境的审慎评估，也保留了政策发力空间。

这释放出什么深层信号呢？

一个重要信号就是——5%不仅是数字，更是政策信心的"锚点"。

2025年GDP虽然实现5%增长基础上，但季度增速逐级下滑，因此2026年一季度经济冲刺至关重要。

地方目标的"下限守稳、上限突破"特征，暗示宏观政策将保持必要的扩张力度，但估计依然不会搞"大水漫灌"式强刺激。

02财政政策："更加积极"的四维突破

根据公开信息，财政部部长蓝佛安此前已明确，2026年财政政策将呈现"总量增加、结构更优、效益更好、动能更强"的特征。

具体而言，财政政策组合拳可能将在以下四个维度实现突破：

1. 赤字率维持4%高位，中央加杠杆特征凸显

预计2026年财政赤字率维持在4.0%左右，对应赤字规模约5.9万亿元，较2025年增加约2000亿元，且增加部分主要由中央承担。

这一安排既体现了"更加积极"的政策取向，也为地方财政留出了化债空间。

2. 超长期特别国债扩围至1.8万亿元

2026年超长期特别国债发行额度或从2025年的1.3万亿元扩大至1.8万亿元，增加5000亿元，并探索与财政贴息结合，放大撬动效应。

3. 专项债额度或达5万亿元，投向全面拓宽

新增专项债额度有望从2025年的4.4万亿元扩大至5万亿元左右。

关键变化在于投向领域显著扩围：除了传统基建，将更多用于城中村改造、存量商品房收购、新质生产力基础设施等领域，与房地产新模式构建形成联动。

4. 财政支出结构"有保有压"

打破"基数+增长"的支出固化格局，运用零基预算理念，大力压减低效无效支出，将更多资金用于"提振消费、投资于人、民生保障"。

这意味着教育、医疗、养老等公共服务支出将获倾斜，而一般性行政开支将继续压缩。

03货币政策："适度宽松"的精准滴灌

央行已明确，2026年将继续实施适度宽松的货币政策，但操作方式更强调"灵活高效"。与2025年相比，政策逻辑出现三大转变：

1. 从"稳中有降"到"低位运行"

社会综合融资成本目标从"稳中有降"调整为"低位运行"，并首次提出"把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量"。

这表明货币政策不仅要支持增长，还要承担扭转通缩预期、推动物价温和回升的任务。

2. 结构性工具"加量降价"成主角

2026年1月，央行已先行推出若干结构性政策：下调各类结构性货币政策工具利率0.25个百分点（再贷款利率从1.5%降至1.25%）；增加支农支小再贷款额度5000亿元；单设民营企业再贷款1万亿元；将科技创新和技术改造再贷款额度从8000亿元增至1.2万亿元。

这些工具呈现"加量降价"态势——额度稳步增加、利率随降息进程下调，精准滴灌科技创新、中小微企业、扩大内需等重点领域。

3. 降准降息仍有空间，但节奏审慎

央行行长潘功胜此前已明确表示，2026年"降准降息还有一定的空间"。

目前金融机构平均法定存款准备金率为6.3%，降准仍有空间；但考虑到银行净息差已现企稳迹象，且美联储5月换届带来外部不确定性，全面降息可能安排在下半年。

另外，在政策协同方面，2026年预计将强化货币政策与财政政策的深度协同，如再贷款与财政贴息结合、共同分担融资风险等，形成"1+1>2"的政策合力。

04内需战略：从"补贴刺激"到"系统重构"

中央经济工作会议将"坚持内需主导，建设强大国内市场"列为2026年各项重点任务首位，消费政策正从短期补贴向制度性安排演进。

消费端，今年预计将重点推进以旧换新"不退坡"，服务消费补短板。

预计2026年超长期特别国债支持消费的规模至少持平于2025年的3000亿元，补贴退坡可能性不大。

政策方向可能包括：扩大补贴力度和范围、加大对餐饮旅游等服务消费支持、对生育育幼及特困群体进行现金发放。

地方层面也都有提出相关政策举措，例如北京提出加大对教育、健康、养老、托育等服务消费政策支持；浙江加快发展数智消费、悦己消费、银发经济等新型消费。

投资端，今年预计基建投资增速或回升至8%。

预计2026年全口径基建投资同比将从2025年的-1%左右回升至8%。

重点投向可能包括："十五五"重大项目尽早落地、水利工程、能源转型和电网建设、公用事业等。

特别值得注意的是，城市地下管网建设投融资体制机制很可能将成为投资新增长点。

05新质生产力："十五五"规划的核心锚点

"发展新质生产力"已被明确为"十五五"规划基本思路的研究重点。国家发改委主任郑栅洁此前强调，在谋划"十五五"经济社会发展主要目标指标、重大战略任务时，将"充分考虑发展新质生产力的实践要求"。

以下几个方面尤为值得关注：

1. AI Agent：从"模型中心"到"智能体中心"

《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》 明确将智能体（AI Agent）列为重点发展领域，要求到2027年新一代智能终端、智能体等应用普及率超70%，到2030年新一代智能终端、智能体等应用普及率超90%。

据预测，到2030年，AI Agent将为中国GDP贡献超过十万亿元的增长。

2. 未来产业布局：从"培育"到"成形成势"

广东等地已明确，将大力发展第六代移动通信、具身智能、细胞与基因治疗、脑科学与脑机接口、氢能及先进核能、深海探测、量子科技等重点细分产业，加快"成形成势"。

这意味着未来产业将从概念验证阶段进入规模化应用阶段。

3. 传统产业"智改数转"

政策强调"统筹传统产业、新兴产业和未来产业发展"，鼓励地方立足实际加快传统产业转型升级。

这不是简单的"新旧替代"，而是通过数字技术、绿色技术赋能，推动制造业向高端化、智能化、绿色化转型。

06房地产新模式："控增量、去库存、优供给"的系统工程

2026年房地产市场政策框架已清晰：因城施策控增量、去库存、优供给。

具体路径包括以下几个方面：

一是控增量。合理确定住房需求，科学安排土地供应，引导金融资源合理配置；

二是去库存。继续推进收购存量商品房用于保障性住房、城中村改造安置房，加大"卖旧买新、以旧换新"政策支持

三是优供给。有序推动"好房子"建设，建立标准体系，推进现房销售制，从根本上防范交付风险

这一模式的核心是从"高周转、高杠杆"向"高品质、可持续"转型，房地产项目"白名单"制度将进一步发挥作用，支持房企合理融资需求。

07民营经济：法治保障与公平竞争并重

2026年，民营经济发展进入法治化、制度化新阶段。

《民营经济促进法》相关配套法规密集出台：1月1日，《甘肃省实施〈中华人民共和国民营经济促进法〉办法》《天津市民营经济促进条例》正式施行；江苏省也于2月通过《民营经济促进条例》，5月20日起施行。

地方两会透露的政策方向包括：健全规范涉企行政执法长效机制、推进包容审慎监管、清理拖欠企业账款、常态化开展市场准入壁垒清理整治。长三角三省一市更联合发布市场监管升级版新规，从19条增至26条，执法标尺更为统一。

今年，央行单设1万亿元民营企业再贷款，重点支持中小民营企业，这是金融支持民营经济的制度性安排，也是很关键的政策突破。

08在确定性与灵活性之间寻找平衡

"十五五"开局之年的宏观政策，预计将呈现出鲜明的"稳中求进、以进促稳"特征。

财政货币双宽松的政策基调已经确立，但操作层面更强调精准性、协同性、可持续性。

通过"更加积极"的财政政策扩大总需求，通过"适度宽松"的货币政策降低融资成本，通过"新质生产力"培育提升长期增长潜力，通过"房地产新模式"化解系统性风险，通过"民营经济法治保障"稳定市场预期。

但外部环境的不确定性（如美伊冲突对能源价格冲击）、国内物价回升的脆弱性、地方债务化解的持续性，都可能影响政策效果。因此，"灵活高效"不仅是操作要求，更是应对复杂局面的战略智慧。

2026年的两会，将是一场关于信心与定力的政策宣示。在百年变局加速演进之际，中国宏观政策的组合拳，既要打出力度，更要打出精度。