【金研•深度】2025年中国财政收支数据点评

来源：金融街廿五

作者：路思远，建行金融市场部

1月30日，财政部公布2025年中国财政收支数据。①2025年，全国一般公共预算收入216045亿元，比上年下降1.7%。其中，全国税收收入增0.8%，非税收入降11.3%。2025年，全国一般公共预算支出287395亿元，增1%。②2025年，全国政府性基金预算收入57704亿元，比上年下降7%。其中国有土地使用权出让收入降14.7%。2025年，全国政府性基金预算支出112874亿元，增11.3%。其中国有土地使用权出让收入相关支出降7.6%。

一、从总量看，一般公共预算未完成全年收入增速目标

2025年一般公共预算收入增速-1.7%，没有达成正增0.1%的预算目标，完成度98.3%略高于2024年，说明财政收入情况有所改善，但不及过去5年的均值99.7%。

一般公共预算支出增1%，也没达到4.4%的目标增速，完成度96.8%，明显低于2023-2024年约99.7%的水平、也弱于收入端。特别是狭义财政支出进度在下半年愈发趋弱，也许是为2026年预留空间。

收支分化的结果是2025年实际的狭义财政收支差额较预算低了5805亿元（为2021年以来差值最多），理论上可节省5805亿元资金结转用于2026年初，加之12月财政支出也有部分将用于次年初，则今年初可用结转资金料更多。

图1：狭义财政支出进度在2025年下半年偏弱

从“财政支出/财政收入”的比值来看财政积极程度，去年伴随政府融资高峰过去，财政积极力度略有回撤，但12月重新升至1.33。

图2：财政积极的程度

二、收入结构改善：税收收入改善，占比上升

2025年税收收入增速0.8%，较上年的-3.4%大幅改善，但较3.7%的预算目标仍有近3个百分点的差距；非税收入增速-11.3%，上年为25.4%，预算目标为-14.2%，财政对于非税的依赖程度降低，但非税降幅不及目标。

税收的改善，与低基数以及价格的改善、税收优惠政策力度的调整等有关。四大主要税种中：

——个税增速的好转（11.5%，两年复合增速4.69%），与对“双高”人群（例如跨境收入申报规范）、平台人员涉税收入的征管强化有关，此外对照证券交易印花税近60%的高增，资本市场活跃也支撑了个税增长。

——企业所得税（1%，两年复合增速0.25%）由负转正，反映了企业经营状况的企稳向好，可与金融数据反映的企业端经营性现金流及融资需求的改善相对应。

——商品销售税偏弱，增值税（3.4%），但两年复合增速仍为负增（-0.26%），消费税增长则有所减速至2%，反映内需薄弱；车辆购置税则大幅削减了近两成（2024年降幅约一成），与新能源车税收减免政策有关，2026年起伴随政策力度收窄，这部分税收受政策影响减弱，但购车需求前置、总需求不足等制约也客观存在。

从结构看，四大主要税种占税收收入比重从上年的79%升至超81%，占一般公共预算收入比重从上年的63%升至超66%，是公共财政收入端的绝对重心。12月当月，经济基本面有所走弱，税收增速同比萎缩-11.5%，叠加高基数因素，当月一般公共预算收入增速也大幅降至-25.0%。

图3：税收收入结构变化

图4：税收及非税收入增速

图5：四大税种收入增速

另外注意到，2025年出口退税规模达到2.1万亿元的历史峰值，近两年年增2100亿元左右，与中美贸易战背景下的政策对冲有关。伴随出口竞争力及韧性得到确认，以及反内卷和产业升级要求，预计2026年退税规模将收窄（参照2019年中美贸易摩擦爆发第二年，出口退税规模削减逾七成）。

图6：年出口退税规模变化

注：其他包含：进口环节增值税和消费税，-外贸企业出口退税，房产税，城市维护建设税，印花税，契税，土地增值税，资源税，城镇土地使用税，关税，车辆购置税，耕地占用税，环境保护税等（排序按2025年收入规模自大至小）。

三、财政支出结构向民生社保倾斜，基建占比趋势性降低

与基建相关的三大支出项——城乡社区事务、农林水务、交运仓储，前两者增速自2024年以来就呈下降态势，体量偏小的交运仓储支出增速则低位波动，三者2025年分别录得-5%、-13.2%和-0.7%的增速。

民生和社保领域的支出占比总体上升，其中社保就业占比增加了0.7个百分点，卫生健康增加了0.3个百分点，而教育整体占比略有下降，可能同义务教育阶段人口负增因素有关，但教育支出增速3.2%，较上年2%有所提速。

具体到12月，政府融资前置导致年底后劲略显不足，仅基建相关支出有明显改善，加之房地产领域面临9.24后的高基数，一般公共预算支出增速连续三个月萎缩，12月当月增速-1.8%。

图7：财政支出分项增速变化（累计增速）

图8：财政支出结构变化

四、土地财政继续拖累广义财政收入，但政府性基金收入完成度显著回升

2025年全国政府性基金预算收入降7%，其中国有土地使用权出让收入降14.7%，但降幅较2024年的-13.5%、-16%收窄。政府性基金预算收入的完成度较2024年明显回升了近5个百分点至92.3%，但仍低于过去五年均值95.1%。总体看，土地财政保持弱势但应已筑底。

全国政府性基金预算支出增11.3%，在土地财政乏力下，主要是1.8万亿元特别国债、4.4万亿元专项债的带动。相应政府性基金预算支出完成度为90.4%，高于去年的84.4%，也高于过去五年均值86%。

2025年实际的政府性基金预算收支差额较预算低了7215亿元（为近年来来差值最低），这部分资金主要将调入第一本账（一般公共预算）去支持狭义财政支出。但土地财政的式微，令这种支持也逐步减弱。

五、结论与展望

2026年，第一，PPI好转（很可能超预期回升）有利于国内前两大税种增值税、企业所得税的增长，资本市场维持活跃有助个人收入改善，税收收入条件改善。第二，出口退税、车辆购置税减免等政策力度的减弱，也让财政能更多用于促内需。第三，今年1月政府债发行规模显著高于上年同期，叠加去年10月5000亿元政策性金融工具及5000亿元专项债结存限额形成实物工作量，再考虑结转资金的使用，两新资金提前下达等，第一季度投资有支撑。预计财政更侧重支出结构变化，更注重投资于人、侧重内需，节奏上依旧前置发力，而积极的财政政策需要低利率环境，来缓解付息压力。