保护文化遗产 传承历史文脉——南京历史文化名城保护与成效

自1982年南京被国务院公布为首批“国家历史文化名城”以来，南京市委市政府十分重视并加强古都格局保护与历史文化风貌传承工作，在城市现代化发展和老城保护改造过程中找到了平衡。在规划引导下，城市总体格局、环境风貌和历史文化街区得到有效保护和利用，各类历史文化资源点得到有效保护和展示，城市活力得到不断提升，特色更加彰显。

一

从1982年荣获首批“国家历史文化名城”到党的十八大召开前，南京历史文化名城保护始终把握改革开放大势，顺势而为、积极应对，铸就名城保护辉煌。

在规划编制上，坚持不断完善南京历史文化名城规划体系。1978年3月，国务院召开了第三次全国城市工作会议，做出“认真搞好城市规划工作”的重大决定。1978年11月，南京市规划局成立，立即着手编制城市总体规划。1982年2月南京被公布为国家历史文化名城后，市委市政府迅速召开南京市历史文化名城保护工作会议，召集规划与文物等部门和有关专家、学者共商保护大计。1983年11月，《南京城市总体规划（1981-2000）》得到国务院批准。这是新中国成立后我市第一部得到国家正式批准的城市总体规划，批复明确“著名古都”为南京城市性质。1984年10月，南京率先制定《南京历史文化名城保护规划方案》，史称“1984版”保护规划，奠定了此后南京历史文化名城保护规划的基础。迄今为止，南京已完成四版名城保护规划，保护体系逐步完善、保护内容逐步扩展、保护要求不断深化，是全国编制名城保护规划最多的城市之一。

在资源调查上，坚持“能保则保、应保尽保”。1995年1月国务院批准《南京城市总体规划( 1991-2010)》，2001年8月住建部批准对该规划调整。“1992版”和“2002版”历史文化名城保护规划，作为总体规划的重要专项规划，也得到批准，进一步奠定南京历史文化名城保护基础。2001年，南京市第十一次党代会召开，提出把南京建成“国内外影响较大的历史文化名城”。这一时期，南京乘着改革春风，走上了快速发展时期。城市框架迅速拉开，城市面貌日新月异，南京老城成为南京城市化、现代化重点地区。2006年，部分专家紧急呼吁停拆老城南，引发高层关注。为此，规划部门提出加强历史文化名城保护的33条意见和建议，并同步开展了历史文化资源的普查和建库工作。早在2002年，规划部门在《南京老城保护与更新规划》编制过程中，开始对老城内的历史典故发生地、名人居址等进行了初步调查，组织召开了“南京市城市特色塑造专家研讨会”“南京老城保护和更新规划国际研讨会”，规划阶段成果同期对公众进行公示，广泛吸纳公众意见，最终成果成为2003年开展《南京老城控制性详细规划》的指导大纲。2005年，规划部门会同文物部门，由老城拓展到全市域开展“南京历史文化资源调查”普查，随后又相继开展了历史地段、古镇古村、历史街巷等调查工作，相比第三次文物普查工作，时间大幅领先，对象更为广泛。2007年，为了对普查出来的对象进行科学评价，又开展了“南京历史文化资源评估体系建构研究”。2008年，历史文化资源普查、评价、建库工作基本完成。经过2006年老城南历史保护事件，南京保护工作更新了思路，《南京历史文化名城保护规划（2010-2020）》确立了“整体保护、有机更新；政府主导、慎用市场”的十六字方针，推动我市历史文化保护工作水平上了一个新台阶。

在城市发展战略上，坚持名城保护与城市发展战略协同。为了协调保护与发展关系，“1984版”保护规划提出“控制市区规模”，“2002版”保护规划提出了保护老城、发展新区、疏解人口、控制主城建筑高度等战略，《南京老城保护与更新规划》提出“新区做加法”与“老城做减法”的实施策略。在规划的建议下，南京市第十一次党代会明确了“疏散老城、建设新区”的城市建设与发展方针，提出“一疏散、三集中”（即疏散老城人口与功能，建设项目向新区集中，工业向工业园区集中，大学向大学城集中）和向“一城三区”（“一城”指河西新城，“三区”分别是仙林、东山、江北新市区）重点建设的城市发展战略。2006年，南京市第十二次党代会明确“整体提升江南”的战略举措，明确“严格控制老城开发性建设”的要求。在深化南京老城控制性详细规划时，规划部门提出“双控双提升”战略：双控是严格控制老城高层建筑，严格控制老城开发总量；双提升是指着力提升老城历史文化内涵和风貌，着力提升老城中心区的服务功能。2011年，南京市第十三次党代会召开。会议通过《关于加快文化建设、提升文化实力，打造独具魅力的人文都市和世界历史文化名城的决定》，打造人文都市和世界历史文化名城成为南京市全社会共同的奋斗目标。

在法律法规上，坚持依法行政不断完善名城法规体系。1990年颁布施行的《南京市城市规划条例》是第一部城市规划管理方面的地方性法规，标志着南京城市规划管理步入法治化轨道。2006年批准实施的《南京重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》是南京第一部关于建筑保护的地方性法规。2010年，省人大批准通过《南京市历史文化名城保护条例》，为保护富有南京地方特色的保护对象提供了根本性的保障，成为全面指导南京名城保护工作的第一部地方性法规。2012年，《南京市城乡规划条例》批准施行，确保城乡规划与历史文化名城保护协调发展。同时，结合南京名城价值及遗产特征，陆续颁布实施了《南京市玄武湖景区保护条例》《南京市中山陵园风景区保护和管理条例》等专项法规，逐渐构建了“主干法+专项法”的名城法规体系，为保护南京名城价值特色提供法律保障，在全国名城保护中处于领先地位。

二

党的十八大以来，南京市深入学习领会习近平总书记关于加强城乡历史文化保护传承的重要论述精神，进一步加强历史文化保护力度，彰显古都特色风貌，推动历史文化名城不断取得新成效。

进一步构建南京历史文化保护传承工作新局面。为了贯彻落实国家、省加强历史文化保护传承的工作部署，印发实施南京历史文化保护传承“1+2”系列文件。市委办公厅、市政府办公厅印发了纲领性文件《关于加强保护传承营建高品质国家历史文化名城的实施意见》，要求通过健全保护传承体系、彰显南京古都特色、提升南京古都活力、体现南京古都温度、建立健全保障机制，营建高品质国家历史文化名城；2023年，南京市先后印发《关于进一步加强老城风貌管控严格控制老城建筑高度规划管理的规定》和《关于进一步加强老城保护严格控制老城范围内学校、医院、科研院所规划建设的指导规定》两个文件，要求按照老城一般区域、历史城区、历史地段实施分类管控，建立老城功能管理正负面清单，进一步疏解老城功能，严格控制老城内新建建筑高度，加强老城整体保护和风貌控制，将历史文化遗产纳入国土空间规划实施监督。

进一步充实完善南京历史文化保护传承保护名录。在国家、省、市文物保护单位基础上，结合全域全要素国土空间规划体系的建立，开展了“漫步南京寻找遗落的历史建筑”活动，完成棚户区、危旧房等待改造地块历史文化资源调查，市政府2017年批准了《南京市工业遗产保护规划》，2019年批准了《南京市红色文化资源保护与利用专项规划》，连续公布了5批次303处历史建筑保护名录、11片省级历史文化街区，颐和路、梅园新村历史文化街区入选中国历史文化街区，江宁杨柳村、高淳漆桥村入选国家历史文化名村，保护对象年代进一步纵深延展，强调古今并重，既着眼南京古代文明，又聚焦南京在近代历史、新中国建设和改革开放取得的成果载体保护，类型上涵盖了红色文化资源、工业遗产等，空间上将具有重要保护价值的70个村庄纳入省级传统村落保护名录。如今的南京拥有1处世界文化遗产、55处全国重点、124处省级、397处市级、322处区县级、1711处一般不可移动文物保护单位，与名城制度建立初期相比，保护数量大幅度增加。

进一步完善历史文化遗产保护长效工作机制。为了改进文物保护、土地出让、城市建设工作，2015年市委市政府成立了南京历史文化名城保护委员会和专家委员会，完善历史文化名城保护工作组织体系，进一步加大历史文化名城保护与城乡建设中问题协调力度。大部制机构改革时，在南京市规划和自然资源局保留历史文化名城保护处，扎口全市历史文化名城保护工作。进一步加强地下文物保护，颁布施行《南京市地下文物保护条例》，率先建立“先考古、后用地”的考古前置程序，加强规划资源、文物、建设等部门的工作衔接。积极探索研究制定老城更新综合平衡政策，改变“零打碎敲”发展模式和“就地平衡”运作方式，通过建立新城反哺老城机制，从新城定额统筹部分资金用于老城保护和更新项目，为老城保护提供资金保障。创建南京历史建筑保护告知书和修缮服务单位名录（库）制度，发布《南京市历史文化街区、历史风貌区、一般历史地段工作规程》《南京市一般历史地段保护图则编制技术指南》《南京市传统村落（古村落）保护发展规划编制技术规程》《关于加强历史建筑保护利用的通知》，加强保护对象全周期管理，遏制破坏历史建筑行为。出台《南京市历史文化保护对象防火安全保障方案的衔接办法》《南京市历史文化街区及历史建筑改造利用防火加强措施指引》，加强消防安全联动工作。

进一步加快突破以居住为主导功能的历史地段保护更新难题。对历史文化街区、历史风貌区等历史地段的保护复兴，改变房地产开发模式，积极探索历史地段保护更新新路径，实现“四大”转变：由大拆大建到小规模、渐进式有机更新转变，由保护单体向保护街区格局和街巷肌理转变，由文物保护走向保护不同时期历史建筑转变，由保护文化到注重街区功能的置换和导入转变，小西湖和颐和路历史地段保护更新成功入选全国历史文化保护传承示范案例。小西湖传统民居类历史风貌区保护更新，坚持以人民为中心，采用小规模、渐进式、院落式有机更新方式，搭建“五方平台”，充分尊重民意和老百姓权益，实行“一户一策”，切实改善老百姓生活品质，延续小西湖历史风貌。颐和路近现代建筑风貌类历史文化街区保护更新，坚持审慎推进，与古为新，探索基于社区生活微更新，有限开放院落，加强空间串联，打造文化线路，增强其社会公共服务功能，推进文化、产业、空间的全面复兴。

三

这十余年，南京深度融入长江经济带发展、长三角一体化发展等国家战略，“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”发展格局持续构建，城乡人居环境持续改善。这十余年，南京以国际视野创新历史建筑活化利用路径，开展“南京市重要近现代建筑保护与利用三年计划（2015-2017年）”，举办“历史建筑活化利用建筑设计方案征集暨伙伴计划”“历史城市保护与可持续发展国际研讨会暨亚洲文化遗产保护成就展”“千年文都典范城市——南京历史文化名城四十周年展”，搭建政府、企业、市民的合作平台，探索社会、市场力量参与历史建筑活化利用。颐和路和小西湖项目先后荣获联合国教科文组织亚太遗产奖。亚洲遗产管理学会秘书处入驻南京，进一步提升南京国家历史文化名城世界影响力。

这十余年，南京众多的历史资源通过文化传承与发扬逐渐成为撬动南京产业转型和城市发展的重要力量，被列为历史建筑利用试点城市，多次获得省级历史文化保护传承奖补项目。南京印染厂、第一棉纺厂旧址成为南京首个体育文化产业园，集博物展览、文化办公、运动休闲3大功能区于一体，入选第三批“江苏省体育服务综合体”。昆元白水泥厂对既有工业厂房的原料储存、窑厂房、水泥库、高废弃烟囱进行加固、修缮和景观改造，植入新功能，成为第十一届江苏省园艺展馆和博览会标志性建筑。南京压缩机厂的气力输送塔、梧桐树等构筑物、景观均予以保留，通过设计、修缮成为南京首个利用工业遗产改造的社区中心项目。民国时期南京市第一新住宅区氧气化粪厂是南京市乃至江苏省最早的污水处理厂，在“原址、原状、原土”保护基础，以文物遗址为空间中心，以数字技术为媒，打造数字展示馆，兼具游客中心、文物遗址、历史人文的展示功能。熙南里充分利用南捕厅历史文化街区、评事街历史风貌区和历史建筑，发挥物质和非物质文化遗产丰富的优势，围绕“新夜态”布局新业态，打响夜经济品牌，入选国家级夜间文化和旅游消费聚集区，让“文化资源”变为“文化资产”。

2023年全国文化遗产保护座谈会和2025年中央城市工作会议先后召开，作出“两个转向”的重大判断，提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标定位，部署了“一个优化、六个建设”的7个方面重点任务。南京市将主动适应城市发展阶段的变化，认真落实好会议精神，在南京历史文化名城保护传承实践中主动作为，继续开展南京历史文化资源普查，高质量完成第5版的《南京历史文化名城保护（2021-2035年）》，修订《南京市历史文化名城保护条例》，完善南京历史文化保护传承工作机制，守好南京历史文化名城的基因和文脉，让历史文化遗产在新时代绽放更加璀璨的光芒，为建设文化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献南京力量。

来源：《世纪风采》2026年第1期

（图文来源于“南京党史”，侵删）

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