燃气领域垄断行为再领罚单

为何总有燃气企业在垄断问题上踩红线？错把特许经营当“护身符”。

▲图片由AI生成。

近日，山东一家燃气企业以“不交费、不保障供气”相要挟，将用户资金变相为自己的无息贷款，严重侵害消费者权益。

市场监管部门的认定直指要害，认为该公司滥用市场支配地位，构成垄断行为，开出700万元高额罚单。该处罚也成为今年2月《关于公用事业领域的反垄断指南》出台后燃气领域标志性案例。

为何总有燃气企业在垄断问题上踩红线？该如何避免手握特许经营权的企业将垄断优势变为盘剥用户的工具？

错把特许经营当“护身符”

山东某燃气公司的操作手法，暴露了特许经营制度下的典型问题。

根据公开报道，该企业凭借在当地管道燃气的独家经营权，向用户收取“预付气费款”。但这笔钱既不冲抵气费，也不退还，长期“趴”在企业账上形成巨额资金池。当用户提出异议时，企业以中断供气相威胁，迫使其就范。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强曾表示，反垄断指南主要针对的并非自然垄断本身，而是滥用垄断地位的行为，包括实施垄断高价、利用行政权力进行寻租，如无正当理由拒绝供气、拖延供气等。

这并非个例。2023年国家市场监管总局发布的《中国反垄断执法年度报告（2023）》显示，当年查处垄断协议、滥用市场支配地位案件27件，罚没金额21.63亿元，其中涉及城镇燃气领域案件共4起，罚没金额从100多万元到数千万元不等。罚没金额最高的燃气企业强制要求新建住宅小区开发商在燃气入户过程中必须购买燃气保险、燃气报警器、燃气具、金属波纹管等增值产品，最终收到5040万元的巨额罚单。

对比来看，山东某燃气企业700万元罚款虽不及上述处罚，但在燃气行业反垄断处罚中已属较高水平。“这传递出的信号再明确不过，就是监管部门正在用真金白银的罚单划清特许经营的边界。”一位燃气行业人士坦言。

反垄断监管持续加码

从个案处罚到制度约束，公用事业反垄断监管持续加码。

今年2月，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发《关于公用事业领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）。这是我国首部专门针对供水、供电、供气、供热等公用事业制定的反垄断文件，共七章50条，系统总结了执法经验，细化了垄断行为认定规则。

市场监管总局反垄断执法一司相关负责人表示，当前公用事业领域垄断行为较为多发，经营者容易将其垄断优势向上下游竞争性环节延伸。《指南》聚焦公用事业领域垄断问题，准确把握公用事业领域特点和市场竞争规律，系统总结执法经验，全面细化公用事业领域垄断行为认定规则，为公用事业领域反垄断执法和经营者合规提供更为明确、清晰的指引。

《指南》第十六条明确规定，认定公用事业经营者具有市场支配地位时，需重点考虑“公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力”。这意味着手握管网的企业被置于更严格的反垄断审视之下。

“其实很多业内同行存在认识误区。有人提出拿到政府授予的特许经营权就是垄断地位，为何还要以垄断的名义处罚？这其实是对《中华人民共和国反垄断法》的误读。企业具有市场支配地位本身并不违法，只有滥用这种市场支配地位才违法。”上述燃气行业人士说。

《指南》第二十五条对此作出针对性规定，明确公用事业经营者没有法律、法规依据，以保障公共安全为由实施滥用市场支配地位行为的，一般不能认定为正当理由，除非经营者能够证明为保障安全所必需。这一条款也被业内人士认为堵住了企业以安全之名行垄断之实的借口。

规范的市场秩序离不开有效监管，缺乏监管就会损害消费者利益或公共利益。

对比历年处罚案例，垄断行为的代价也在持续加重。“特许经营权的‘护城河’只能保护合法供气的专属通道，保护不了任何形式的滥用与侵占。拥有特许经营权不等于可以滥用市场支配地位，任何利用垄断地位侵害用户权益的行为，都将面临严厉的法律后果。”上述燃气行业人士说。

转变经营之“道”

此次山东某燃气企业名义上收了“预付气费款”，实际上却成为不付利息的长期借款。为何总有企业踩红线？

受访人士表示，由于特许经营制度将天然气终端市场的输配与销售进行捆绑，特定区域内管道气经营被一家或几家企业垄断，为其滥用市场支配地位提供了条件。

“以前建筑安装工程曾是燃气公司的重要盈利点。比如湖北5家燃气公司被罚的案例显示，这些企业凭借特许经营权，在非居民管道燃气设施建设安装经营成本没有显著变化的情况下，剥夺了交易相对人自行选择设计、施工、监理单位的权利，以不公平的高价收取费用。随着新建项目减少，燃气公司便通过开展增值业务维持利润，强制搭售保险、报警器、波纹管等。而此次山东某燃气公司强行收取预付气费款并长期占用，不过是这套盈利逻辑的又一变化。”上述燃气行业人士分析。

《指南》出台也在改变这一局面。为防止经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，国务院反垄断执法机构重点关注自然垄断环节公用事业经营者实施的经营者集中，特别是自然垄断环节经营者与竞争性环节经营者之间的集中。这意味着燃气企业将业务延伸至工程安装、设备销售等竞争性环节时，将面临更严格的反垄断审查。

林伯强认为，通过有效监管严格区分自然垄断性环节与竞争性环节，才能形成多方共赢的局面。

“过去仅凭特许经营权‘躺着赚钱’的时代已彻底终结，燃气企业必须摒弃依赖垄断地位获取高额利润的旧有思路，转向精细化、合规化的高质量发展模式。也可以说，盈利模式面临转型压力，燃气企业更应从‘坐地收钱’转向合规经营。”上述燃气行业人士说。

业内人士建议，监管趋严要求企业区分自然垄断环节与竞争性环节，对于燃气管网等物理网络基础设施保持公平开放，而在燃气销售、增值服务等竞争性环节，则需通过提升服务质量和降低成本来赢得市场。同时，燃气企业应尽快对照《指南》进行全面合规体检，调整工程盈利模式，建立透明的定价机制，并谨慎评估整合行为。

文丨本报记者 渠沛然

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出品 | 中国能源报（cnenergy）

编辑丨闫志强